Foredrag: Utfordringer i norsk utenrikspolitikk

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 6. oktober 2014

Utenriksminister Børge Brende

Utfordringer i norsk utenrikspolitikk

Sjekkes mot fremføringen

Hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk ligger fast. Men verden ligger ikke fast.

Dramatiske hendelser i våre østlige og sørlige nærområder forsterker en utvikling hvor stadig mer av utenrikspolitikken blir innenrikspolitikk.

Stadig mer av utenrikspolitikken blir også sikkerhetspolitikk.

Våre verdier og interesser er de samme. De ligger fast. I en tid hvor grunnprinsipper i vår verdensorden utfordres, er det avgjørende at vi hegner om det som har brakt oss fremgang, velstand og sikkerhet.

Derfor holder vi fast ved våre venner og allierte og fortsetter å engasjere nye aktører. Vi setter vår frihet og sikkerhet høyt, og vårt ståsted er FN, NATO og Europa.

Historien har vist nødvendigheten av å forsvare våre verdier når andre truer dem.

***

Verden rykker stadig nærmere, på godt og vondt.

Truslene mot vår sikkerhet blir flere og mindre oversiktlige.

-Hvem hadde trodd at grenser i Europa skulle flyttes med våpenmakt i 2014?

-Hvem hadde sett for seg at ekstremister skulle dominere deler av et territorium som strekker seg fra Aleppo i det nordvestlige Syria til landsbyer en time unna Bagdad?

-Hvem hadde forestilt seg at seksti nordmenn skulle reise til Syria for å kjempe med de samme ekstremistene?

-Hvor mange hadde forutsett at konflikten i Syria ville utløse forhøyet terrorberedskap midt i den norske fellesferien?

-Hvem trodde at FNs sikkerhetsråd skulle samles til krisemøte om helse?

Ebolautbruddet i Vest-Afrika har så dramatiske helsemessige og økonomiske følger at det også kan få sikkerhetspolitiske konsekvenser – i og utenfor regionen.

Det trengs en rask økning den internasjonale innsatsen om utbruddet skal stanses. Det er derfor jeg sammen med helseministeren og forsvarsministeren i dag har varslet en dobling av Norges innsats.

***

Å utforme norsk utenrikspolitikk krever at vi analyserer endringer som er raskere og mer omfattende enn tidligere, og omsetter analysen i handling.

Endringene i det økonomiske bildet er stort sett velkjente. Men ingen forutså egentlig det totale sammenbruddet som kunne ha rammet den globale økonomien i 2008, med basis i de store ubalansene som hadde fått bygge seg opp over tid.

Lærdommen er at det er vanskelig å forutsi hendelser.

Den beste måten å være forberedt på det ukjente på er gjennom en forutsigbar politikk, og ikke minst, å ha grunnplankene i orden:

Balanse i økonomien, en politikk som fremmer vekstkraft og inkludering, en sikkerhetspolitikk basert på at vi vet hvem som er våre venner, samt et forsvar og et suverenitetsvern som ikke bare er bygd for godværsdager.

I tillegg til disse grunnplankene, må vårt svar på de nye utfordringene være å spisse analyseverktøyene.

Vi må styrke vår evne til å håndtere det uforutsette, enten det gjelder konvensjonelle eller asymmetriske utfordringer, hybrid krigføring, cybertrusler, sjørøveri, organisert kriminalitet eller fremveksten av ekstremisme og terrorisme.

Derfor vil regjeringen styrke NATO-samarbeidet og vårt nasjonale forsvar, og vi har innledet en omfattende analyse av hvordan vi skal møte de globale, transnasjonale truslene.

***

Uforutsette hendelser har også tidligere endret historiens gang.

De færreste forutså Murens fall før den raste sammen. Men i ettertid har det ikke manglet på analyser av hvordan Sovjetunionen gravde sin egen grav gjennom flere tiår, politisk som økonomisk.

Andre utviklingstrekk med betydning for vår velferd og sikkerhet er mer langsiktige – og lettere å få øye på.

Vi vet at økonomisk og politisk makt flyttes østover og sørover, men har vi skaffet oss full oversikt over hva dette innebærer for norske interesser?

Kinas økonomi har vokst 10 prosent årlig siden 80-tallet, og med 60 prosent bare siden 2008. I samme seksårsperiode har euroområdet stått på stedet hvil.

Vi må vite hvilken tid vi lever i: Tiden etter den kalde krigen er over.

I 2014 går vi ubønnhørlig inn i tiden etter tiden etter den kalde krigen.

Noen mener den kalde krigen er tilbake.

Men verden er ny:

Da må skaffe oss nye briller å betrakte verden med og løsrive oss fra gamle begreper.

Russland er ikke Sovjetunionen.

Etter andre verdenskrig hadde Moskva en økonomisk og militær tyngde som gjorde det mulig å være en av to supermakter, med støttespillere i nær sagt alle verdensdeler.

Det var når den økonomiske styrken forsvant at makten forduftet.

Russisk økonomi utgjør i dag mindre enn 3 prosent av verdensøkonomien.

I dag er det ikke Russland som kan konkurrere med USA om global innflytelse.

Det er Kina.

Forholdet mellom Kina og USA er et helt annet enn det var mellom Moskva og Washington.

USA og Kina er konkurrenter med mange motstridende interesser, men de er også gjensidig avhengige og bundet sammen i et skjebnefellesskap, ikke minst økonomisk.
Kina er avhengig av vestlige eksportmarkeder for å kunne fortsette sitt økonomiske mirakel, mens det var avgjørende for USA og Europa at Kina holdt hjulene i gang under finanskrisen.

Også andre aktører er kommet til.

Verdens fem største økonomier er i dag USA, Kina, Japan, Tyskland og Frankrike. Innen ti år vil India og Brasil trolig gå forbi Tyskland og Frankrike. Sju av de ti raskest voksende økonomiene i fjor var afrikanske.

Den globale maktforskyvningen bekrefter at den økonomiske utviklingen påvirker hvem som øker sin politiske innflytelse – og hvem det er som sakker akterut.

Veien til økt politisk makt går gjennom en sterk økonomi – ikke gjennom å flytte grenser ved hjelp av våpenmakt.

***

Europa og Nord-Amerikas relative tyngde reduseres i forhold til aktører i øst og sør.

Dette betyr ikke at vi får en ny verdensorden, eller at verdiene som har ligget til grunn for denne ordenen svekkes.

Verden endrer seg – men den snus ikke på hodet.

Vi må fortsette å hegne om en multilateral verdensorden der vi forfølger våre interesser ved å overholde anerkjente rettsregler.

Vi må knytte bånd til nye aktører og bidra til å bygge opp regionale insitusjoner hvor disse er i emning – som i Afrika, Asia og Latin-Amerika.

Vi må sørge for at nye aktører finner sin plass innenfor den eksisterende verdensordenen, snarere enn at de etablerer en ny.

Vår verdensorden har ikke bare vært holdt oppe av FN og forpliktende rettsregler, men også av et USA som har hatt en økonomisk, politisk og militær tyngde uten sidestykke i historien.

USA vil forbli verdens mest innflytelsesrike stat i lang tid fremover.

Ikke bare fordi landet har 25 prosent av verdensøkonomien, men kanskje først og fremst fordi amerikanerne besitter et nettverk av allierte og partnere – vevd sammen av verdier og historie.

For Norge vil det være avgjørende å opprettholde et tett forhold til USA, og fordype vårt samarbeid.

Europa må ta større ansvar for egen sikkerhet, for på den måten å sikre at USA forblir engasjert i NATO, Europa og verden. På sikt er det ikke bærekraftig at USA bærer 70 prosent av de samlede forsvarsutgiftene i Alliansen.

***

Den mest akutte trusselen mot internasjonal sikkerhet står i øyeblikket et par kilometer fra NATOs grense.

Den brutale terrororganisasjonen ISIL omringer byen Kobani i det nordlige Syria, ikke langt fra Tyrkia.

Igjen tvinges lokalbefolkningen på flukt. Vi opplever scener som ligner bildene vi har sett altfor mange av de siste månedene.

Jeg vil aldri glemme barna jeg nylig møtte i flyktningleirene i Erbil, eller deres historier om flukten fra Mosul og de hjerteskjærende opplevelsene.

ISILs herjinger er en trussel mot Syria, Irak, Midtøsten og oss alle.

Dette er en global utfordring som krever et raskt, globalt svar.

Kampen må føres med et bredt sett av virkemidler – kortsiktige som langsiktige.

Også Norge må bidra.

Kampen må føres militært, politisk, ideologisk og humanitært. Strømmen av fremmedkrigere og finansiell støtte må stanses.

Norge bidrar på alle disse områdene.

Norge er blant de største humanitære bidragsyterne knyttet til konflikten i Syria.

I 2014 har vi bidratt med om lag en milliard kroner til å hjelpe befolkningen i Syria og Irak.

Dette inkluderer Forsvarets effektive innsats for å fjerne deklarerte kjemiske våpen fra syrisk jord. Vi har forsikret oss om at disse våpnene ikke kan brukes mot det syriske folket en gang til.

Vi støtter tiltak mot finansiering av terrorisme, og regjeringen vil fremme et konkret lovforslag rettet mot fremmedkrigere.
Vi har lagt fram en handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme her hjemme.

Vi skal bidra til å avkle argumentasjonen til dem som har fyret opp under etniske og religiøse motsetninger – eller skapt dem.

***

Skal kampen mot ISIL lykkes, kreves det en bred, inkluderende innsats fra landene i regionen og fra verdenssamfunnet. Like viktig er det med en bred, inkluderende regjering i Bagdad.

Tidligere statsminister Malikis styre er et skoleeksempel på hvordan kortsiktig favorisering av egen gruppe har påført den samme gruppen en katastrofe på lengre sikt.

Al-Abadis nye regjering må føre en politikk som inkluderer sunnibefolkningen, kurdere, kristne og andre grupper.

Makten må deles.

Folk i de konfliktrammede områdene må få ta del i styret av eget land – og oppleve på kroppen at det er skjedd et maktskifte i Bagdad.

Folket må tilbys håp og muligheter.

***

Militære midler er ikke tilstrekkelig, men i tilfellet ISIL nødvendig.

For oss er det viktig at deltakelsen har god dekning i folkeretten. Irak har anmodet om militær støtte i kampen mot ISIL.

Norge har sendt stabsoffiserer som skal være med å planlegge og lede den internasjonale innsatsen mot ISIL i Irak.

Etter anmodning fra den irakiske regjeringen har USA inntatt en ledende rolle i den internasjonale militære innsatsen mot ISIL. En rekke nasjoner deltar, ikke minst arabiske land.

Dette er ikke et slag mellom Vesten og islam.

Dette er verdens oppgjør med ISIL.

Regjeringen vurderer ytterligere militære bidrag.

***

ISILs middelalderske brutalitet er blandet med en beherskelse av sosiale medier som hører hjemme i det 21. århundre.

Den samme teknologiske utviklingen som har gitt oss så mye velferd og sikkerhet vendes mot oss.

Også truslene mot vår sikkerhet globaliseres. Flyktningestrømmer, ekstremisme, terrorisme og cybertrusler tar ikke hensyn til landegrenser.

Dette er vårt nye trusselbilde.

En rekke steder i Nord-Afrika og Midtøsten ser vi fremveksten av grupperinger som kombinerer kriminell virksomhet, forretninger og terrorisme.

Angrepet på In Amenas-anlegget i Algerie var en tragisk påminnelse om dette.

Regjeringen har derfor satt i gang et omfattende arbeid for å skaffe bedre oversikt over de transnasjonale truslene, og vil legge frem en stortingsmelding om dette til våren.

Avskrekking virker fortsatt – men ikke like effektivt mot asymmetriske trusler.

***

Det sikkerhetspolitiske landskapet har endret seg i sør, og det har endret seg i øst.

Midt i hjertet av Europa.

Russlands folkerettsstridige anneksjon av Krim og uansvarlige destabilisering av Øst-Ukraina har utfordret arkitekturen som har sikret et stabilt Europa siden den kalde krigens slutt.

Dette handler overhodet ikke om historiske rettigheter eller behovet for å beskytte russiskspråklige utenfor landets grenser.

Dette handler om brudd på det fundamentale folkerettslige forbudet mot å intervenere overfor andre stater med væpnet makt, gjennom tvang og annen utilbørlig innblanding, enten de gjør det selv eller gjennom støtte til lokale aktører.

Frem til anneksjonen av Krim bestred Moskva aldri grensene mellom Ukraina og Russland.

I Budapest-memorandumet av 1994 bekreftet derimot Russland sin respekt for Ukrainas territorielle integritet. Utgangspunktet var blant annet Kievs frivillige oppgivelse av verdens tredje største kjernevåpenarsenal.

***

Vi har ikke hatt noe annet valg enn å forsvare spillereglene som har trygget norsk velferd.

NATO har svart med de tiltakene det er naturlig for NATO å iverksette. Disse har bidratt til avskrekking overfor Russland og beroligelse overfor allierte som opplever en direkte trussel.

Alliansen har opptrådt samlet og med fasthet, og på en måte som ikke bidrar til eskalering.

Den samlede reaksjonen fra NATO, EU, Europarådet, OSSE og andre toneangivende aktører har gjort det mulig å gi Russland et klart svar om at slike handlinger ikke lønner seg.

Sanksjonene rammer russisk økonomi.

***

Enkelte kritiske røster har den senere tid hevdet at det såkalte “Vesten” kan klandres for Russlands opptreden – ved å opptre naivt og å overse Russlands strategiske interesser. Ved å glemme realpolitikkens imperativer.

Det er vanskelig å dele et slikt syn.

Kritikerne overser for det første at Ukraina ikke er en bonde på et sjakkbrett – men en nasjon med mer enn førti millioner mennesker som har en opplagt rett til å velge sin egen fremtid.

Dessuten er kritikken basert på en gammeldags oppfatning av nasjonale interesser –og på en utdatert definisjon av realisme.

På samme måte som verden har endret seg, har også kriteriene for hvordan vi fastsetter og forfølger nasjonale interesser endret seg.

I en globalisert verden, hvor verdien av verdenshandelen er åttedoblet siden 1970, er den gjensidige avhengigheten og skjebnefellesskapet mellom nasjonene større enn noen gang.

I en slik verden ivaretas nasjonale interesser best i samarbeid med andre. La det gjerne være konkurranse, men ikke konfrontasjon eller konflikt.

En realist er en aktør som innser sine interesser – og handler deretter.

Asias vekst viser at velstand og innflytelse oppnås ved å handle med dine naboer – ikke ved å invadere dem.

Men skal vi styrke vår evne til å forutse det uforutsette, må vi ta inn over oss at ikke alle aktører tenker som oss.

Det finnes fortsatt aktører som handler i strid med egne interesser.

Mens stadig flere stater inntar et vinn-vinn-perspektiv og innser at økt handel og velstand gagner alle, synes Russland dessverre å henge fast i sitt syn på internasjonal politikk som et nullsumspill.

Det er ikke dette Russland trenger for å sikre egne borgeres velferd.

Russland trenger sårt diversifisering av en oljeavhengig økonomi og korrupsjonsbekjempelse, og må ikke minst legge til rette for en livlig handel.

Dette krever harmoniske og forutsigbare forhold landene imellom, ikke bruk av militær makt.

Et Ukraina som handler med EU, utelukker ikke et Ukraina som handler med Russland. Et Ukraina som handler med EU, vil kunne øke sin velstand og dermed også etterspørre flere russiske varer.

Tidligere finansminister Kudrin har spådd fem prosent nedgang i russisk økonomi.

Å skape uorden i Ukraina, og utløse sanksjoner fra handelspartnerne, fjerner Moskvas fokus fra Russlands virkelige utfordringer.

Vi vet fra Midtøsten og Afrika hvordan svake statsdannelser fører til lovløshet og konflikt som sprer seg over landegrenser.

Det kan umulig være i russisk interesse å skape lovløshet hos naboen.

Den meningsløse nedskytingen av det malaysiske passasjerflyet over Ukraina kan kanskje ha vært utilsiktet.

Men den var resultatet av et tilsiktet forsøk på å skape lovløshet på den andre siden av grensen.

Dette er farlig – og høyst uansvarlig.

Fordekt militær maktbruk av den typen vi opplever i Øst-Ukraina er et klart brudd på folkeretten – på samme måte som enhver annen form for ulovlig bruk av militær makt.

Ulovlig maktbruk blir ikke lovlig bare fordi man fjerner flagg og merker fra uniformene.

Bruk av fordekte metoder – og krigføring gjennom stedfortredere – er noe vi må være bedre forberedt på i fremtiden – også andre steder.

***

Under toppmøtet i Wales i september kom NATOs ledere med et tydelig svar på de nye utfordringene vi ser i sør og øst.

Da datoen for møtet ble fastsatt i fjor høst, var det flere som stilte spørsmål ved om den potensielle dagsordenen i det hele tatt var «summit worthy».

Den bekymringen forsvant med Russlands folkerettsbrudd på senvinteren. Dessverre

Russlands opptreden har utløst et forsterket fokus på forsvarsevne og kollektiv sikkerhet i Alliansen.

NATOs største suksess var å vinne den kalde krigen – uten krig. Siden har alliansen vist en unik evne til å tilpasse seg skiftende sikkerhetspolitiske landskap.

NATOs tyngde ligger i solidariteten og det demokratiske verdifellesskapet som binder Europa og Nord-Amerika sammen, og som er med på å støtte opp om en internasjonal rettsorden ledet av FN.

Alliansens politiske tyngde avhenger av en troverdig forsvarsevne.

Fred og trygge grenser er forutsetninger for vekst og velferd. Derfor vil regjeringen styrke det norske forsvaret og spille en aktiv rolle i styrkingen av NATOs politiske og militære evne.

I nord har Norge erfart hvordan NATO-medlemskapet og et robust nasjonalt forsvar har opphevet mye av asymmetrien i forhold til en større nabo, og gitt oss styrke til å inngå dialog og samarbeid med Russland.

Dette viser at det ikke er noen motsetning mellom et robust forsvar og et bredere sett av sikkerhetspolitiske virkemidler som handel, samarbeid og tillitsbyggende tiltak over landegrensene. Tvert imot.

Under toppmøtet ble det vedtatt en handlingsplan for å forbedre det kollektive forsvaret. Reaksjonsevnen skal styrkes.

NATO skal settes i stand til å svare på et bredere spekter av trusler.

Det blir økt vekt på nærområdene, flere øvelser med vekt på kollektivt forsvar og økt satsning på etterretning. Det er også enighet om å snu trenden med fallende forsvarsinvesteringer.

Flernasjonalt samarbeid i NATO styrkes gjennom flere initiativ. Norge, Storbritannia og fem andre land skal samarbeide om en hurtigreaksjonsstyrke som kan stille på kort varsel.

Norge vil fortsatt være en pådriver for å videreutvikle NATO som det sikkerhetspolitiske førstevalget. Da må vi også ta ansvar, fremstå som en troverdig alliert og bidra konkret til å styrke forsvarsevnen.

Når våre allierte ber om det for sin egen sikkerhet, er det i tråd med våre solidariske forpliktelser å stille opp.

Vi ville ha forventet det samme hvis vi følte vår sikkerhet truet.

Derfor har vi allerede sendt en mekanisert kompanistridsgruppe til Latvia.

Norske fly skal også delta i NATOs overvåkning av luftrommet i Baltikum.

***

For to uker siden var stats- og regjeringssjefer samlet i New York for å åpne FNs generalforsamling.

Sammen drøftet de hvordan vi sammen skal møte de enorme utfordringene i Syria og Irak, ebolaepidemien i Vest-Afrika og faren for en ny sultkatastrofe i Somalia.

Et samlet sikkerhetsråd vedtok en bindende resolusjon der alle land pålegges å innføre tiltak mot fremmedkrigere. Dette er FN på sitt beste, i sentrum av global politikk og diplomati.

Samtidig må vi erkjenne at vår verdensorden ikke er perfekt.

Humanitære kriser, konflikter, ekstremisme og den manglende evnen til å bygge opp helseberedskap i Vest-Afrika viser at det internasjonale systemet ikke alltid evner å holde tritt med globaliseringens utfordringer.

Men vi må forbedre og oppdatere den verdensordenen som har sikret oss så mye fred og velstand, ikke forkaste den, eller la andre rive den ned.

Vi må styrke systemets evne til å håndtere det uforutsette og uforutsigbare – og samtidig unngå at de mest aktuelle krisene fjerner fokus fra store globale utfordringer som bekjempelsen av fattigdom og klimatrusselen.

Det handler om vår velferd – og vår sikkerhet.

Det er ingen motsetning mellom å forfølge norske interesser og å samarbeide med andre – disse to henger nøye sammen.

Vi forsvarer våre interesser ved å stå opp for våre verdier.

Takk for oppmerksomheten.