Foredrag: Scenarioer i Forsvarsplanleggingen

Foredrag i Oslo Militære Samfund

mandag 1. november 2010

ved

Iver Johansen, forsker

Forsvarets forskningsinstitutt

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Se plansjer under.

SCENARIOER I FORSVARSPLANLEGGINGEN

(Klikk på bildet over for Power Point Presentasjon)

Deres majestet, formann, mine damer og herrer.

Jeg vil først få takke Oslo Militære Samfund for denne anledningen til å dele mine tanker om et viktig emne for planleggingen av fremtidens forsvar.

Tittelen på dette foredraget – Scenarioer i forsvarsplanleggingen – vil nok for de fleste gi nokså vage indikasjoner om hvor foredragsholderen har tenkt seg. Scenarioer kan jo være så mangt, og forsvarsplanprosessen er jo i dag en svært mangslungen affære det ikke er lett å overskue det fulle omfanget av. Det vil derfor være på sin plass innledningsvis å gi en nærmere presisering både av begrepene selv, og av hvilke problemstillinger jeg kommer til å ta opp i foredraget. Her står etter min mening to spørsmål sentralt. For det første, hva er scenarioer og hva bruker vi dem til, og for det andre, hvordan går vi frem for å utforme dem?

Jeg vil gripe tak i disse spørsmålene ved å se nærmere på scenarioer som analyseverktøy, og hvordan vi ved FFI har gått fram for å beskrive mulige sikkerhetspolitiske utfordringer i fremtiden. Til sist vil jeg forsøksvis komme inn på noen mer prinsipielle spørsmål vedrørende bruken av scenarioer. Spørsmålet jeg vil ta opp er hvor meningsfullt det er å lage militære scenarioer når enn klar trussel ikke er lett å få øye på.

Tilbake til det første spørsmålet: Hva er scenarioer, og hva bruker vi dem til?

Et scenario kan ganske enkelt defineres som en beskrivelse av en fremtidig utvikling innen et bestemt saksfelt. Hensikten med scenarioer er å vurdere konsekvensene av ulike fremtidige utviklingsmuligheter. Scenarioer er altså verktøy som en analytiker eller en planlegger kan benytte seg av for å redusere omfanget av usikkerhet i planleggingen. I en viss forstand kan man si at en gjennom scenarioer konstruerer en serie ”syntetiske” fremtider som kan tjene som referansepunkter for de handlingsvalg en står overfor i dag. Et scenario har altså ingen verdi i seg selv. Man lager scenarioer for å bruke dem til noe, og et scenario får først verdi når det tilfører analysen ny innsikt som ikke med mindre innsats kan tilegnes med andre metoder.

Planlegging av Forsvarets fremtidige utvikling må nødvendigvis skje med et blikk mot fremtiden. Forsvarsplanleggingen foregår under kontinuerlig påvirkning fra endringer i det sikkerhetspolitiske landskapet. Disse endringene lar seg imidlertid bare i en svært begrenset grad forutse med noen tellende grad av presisjon. Det er bare å kaste et blikk 20–25 år tilbake i tid, så vil en raskt oppdage at så å si ingen av de systemomveltende hendelsene – om det nå var Berlinmurens fall, krigene i Jugoslavia eller 11. september – var varslet, selv ikke i omtrentlig form, før de inntraff. Samtidig vet vi at alle disse hendelsene har fått dramatiske konsekvenser, ikke minst for Forsvaret.

Det vil derfor være av umåtelig stor verdi å kunne brette ut hele spennet av mulige utviklingsbaner når den fremtidige forsvarsstruktur skal fastlegges. Samtidig skal vi være svært nøkterne når vi går i gang med scenarioarbeidet. Det å lage mange scenarioer gir i seg selv ingen garanti for å unngå overraskelser. Det er gjerne det alternativet man ikke tenkte på – fordi det var ”utenkelig” – som kommer som en overraskelse. Det er nå en gang slik at man unngår de krigene man forbereder seg på, og ender opp med å kjempe de man ikke hadde evne til å forestille seg.

Betyr det at scenarioer bare er spill for galleriet; at man så å si konstruerer et skinn av forutsigbarhet over noe som er fundamentalt uforutsigbart. Jeg tror ikke det. Jeg tror at den scenariobaserte metode har mye for seg, ikke minst for den type planlegging som Forsvaret driver, hvor strukturendringer skjer med til dels svært lange tidskonstanter. For at metoden skal ha mening må imidlertid scenarioarbeidet skje på en systematisk måte hvor man klargjør forutsetninger og dermed muliggjør en større bevissthet om begrensningene arbeidet omfattes av.

Dette bringer oss over til det neste spørsmålet: Hvordan går vi frem for å utforme scenarioer, og hvordan benyttes de i analysen? Utgangspunktet her er at scenarioer er utgangspunkt for beregninger av militære ytelser. Scenarioene fungerer som målestokken militært materiell, strukturelementer eller hele forsvarsstrukturer måles mot. For oss som driver med planlegging av Forsvarets fremtidige struktur, er det viktig å kunne si noe om ytelsen til planlagte eller foreslåtte fremtidige forsvarsstrukturer. Gjennom analyse av scenarioene får vi et sett kapabilitetskrav – dvs. evner eller kapabiliteter forsvarsstrukturen må inneholde dersom den skal kunne løse sine oppgaver. Når vi sammenligner kravene – som er gitt av scenarioene, med kapabilitetene – som er gitt av strukturen, kan vi dermed få et mål på den relative ytelse en gitt strukturløsning har.

For at vi skal kunne få til dette er det nødvendig at scenarioene inneholder tilstrekkelig presis og konkret informasjon om geografi, aktører, styrketall og tidslinjer. Scenarioene må altså, for at de skal kunne brukes i analysen, beskrive konkrete, militære hendelsesforløp innenfor et gitt geografisk rom. Men dette er ikke alt. I tillegg må scenarioene være realiserbare – mulige – under et gitt sett av sikkerhetspolitiske og militære forutsetninger. Og her er vi ved et kjernespørsmål: Hvordan sikrer vi oss at scenarioene er konsistente, dvs. at de både er internt logiske og samsvarer med mulige eksterne utviklingsmuligheter? Og samtidig – og like viktig – hvordan kan vi resonnere for å eliminere de scenarioer vi ikke behøver å forberede oss på?

Utgangspunktet er for så vidt enkelt. Vi har stilt oss spørsmålet: Hvilke sikkerhetspolitiske utfordringer kan Norge bli stilt overfor i fremtiden? Spørsmålet utløser imidlertid flere nye spørsmål. Ikke minst spørsmål av typen: Hva slags sikkerhet, for hvem og mot hva? Uten å gå inn på noen lang diskusjon av dette vil jeg bare fastslå at vi her snakker om trusler fra ulike aktører utenfor Norge, som med ulike midler kan true (i) norsk territorium, (ii) befolkningen eller (iii) myndighetenes evne til å fatte og iverksette politiske beslutninger.

Merk at denne problemformuleringen knytter scenarioene eksplisitt til Norges territorium og nærområder. Utfordringer som møter Forsvaret i operasjoner ute faller altså utenfor, ikke fordi de ikke er viktige eller alvorlige, men fordi Norge på en helt annen måte enn i de nasjonale scenarioene har valgfrihet mht. hvordan og med hvilke midler man ønsker å møte disse. Utfordringer utenfor Norge vil derfor ikke i samme grad ha – som man sier – dimensjonerende vekt.

Scenarioarbeidet kan på mange måter sammenlignes med å tegne et slags sikkerhetspolitisk utfordringskart over Norge. Vi har nærmet oss problemet i en prosess med to steg. Det første steget består i å utvikle et sett generiske scenarioer – scenarioklasser – som til sammen representerer en inndeling av hele det sikkerhetspolitiske utfallsrommet.

Det andre steget består så å si i å bevege seg inn i hver enkelt scenarioklasse og utarbeidet ett eller flere konkrete scenarioer med spesifisert geografi, aktører, styrketall etc. Her vil vi imidlertid krysse grensen for hva det er mulig å snakke om i et åpent forum som dette. De mer overordnede scenarioklassene er imidlertid ikke beheftet med slike begrensninger, og jeg vil derfor konsentrere drøftingen om disse.

Spørsmålet jeg har skissert ovenfor, krever noen radikale forenklinger. I analysen har vi valgt å nærme oss dette ved innledningsvis å stille fire enkle spørsmål:

1. Hvilke typer aktører i det internasjonale systemet kan utgjøre en sikkerhetsutfordring for Norge?
2. Hvilke overordnede målsettinger kan disse aktørene tenkes å handle ut fra?
3. Hvilke metoder kan anvendes for å realisere målsettingene?
4. Hvilke kapasiteter er nødvendig for å gjennomføre en gitt metode?

Med utgangspunkt i disse spørsmålene har vi identifisert følgende parametre: aktør, mål, metode, middel.

Det vil føre alt for langt her å gå nærmere inn på hvordan vi har gått frem for å bryte ned hver enkelt parameter i et sett verdier – eller tilstander parameteren kan opptre i. Resultatet av dette arbeidet kan oppsummeres i denne tabellen.

Tabellen skal leses på tvers av kolonnene, hvor enhver verdi på én kolonne kan kombineres med hvilken som helst verdi på de andre.

I prinsippet inneholder tabellen hele universet av teoretisk mulige sikkerhetspolitiske utfordringer for Norge. Totalt utgjør dette 768 ulike kombinasjoner. Vi er imidlertid interessert i de praktisk mulige utfordringene – de som faktisk kan inntreffe – og de er sannsynligvis langt færre.

Fremgangsmåten for å avgjøre hvorvidt en gitt kombinasjon er mulig eller ikke, består i en undersøkelse av hvert enkelt par av verdier i matrisen med sikte på å avklare deres konsistens – i praksis om verdiene kan opptre samtidig. Kombinasjoner som inneholder minst ett ikke-konsistent par kan forkastes.

Med utgangspunkt i tabellen kan man fastslå at et militært angrep i stor skala med sikte på en langsiktig besettelse av norsk territorium – det som vi tidligere omtalte som ”invasjonsscenarioet” – er den mest omfattende teoretisk mulige utfordring mot Norge. Dette scenarioet gjenfinnes i kombinasjonen av verdiene i den øverste raden i tabellen (stat/grupper av stater – erobring/regimeendring – militær kontroll over hele Norge – omfattende militær innsats). Spørsmålet vi må avklare, er om dette scenarioet også er praktisk mulig.

Problemet kan isoleres til to kritiske spørsmål knyttet til parene (i) stat/grupper av stater – erobring/regimeendring og (ii) stat/grupper av stater – militær kontroll over hele Norge. Spørsmålene er:

1. Kan det finnes en ”stat/grupper av stater” som har ”erobring/regimeendring” som mål?
2. Kan det finnes en ”stat/grupper av stater” som kan tenkes å benytte ”militær kontroll over hele Norges territorium” for å realisere dette målet?

Det første spørsmålet kan ganske raskt og uten noen utdypende drøfting besvares med et ”ja”. Det andre spørsmålet er det verre med. For å kunne svare bekreftende på dette må vi kunne identifisere minst en konkret stat med både politisk vilje og militær evne – i dag eller i fremtiden – til å anvende militær kontroll over hele norsk territorium som metode for å realisere sine målsettinger.

Dette er et av de scenarioene som synes ekstremt usannsynlig, men hvor det ikke lar seg gjøre å føre noe endelig bevis for dets umulighet. Utfordringen er derfor å finne holdbare argumenter slik at konklusjonen blir troverdig.

Her kan man imidlertid allerede i utgangspunktet sjalte ut en lang rekke land fordi de mangler nødvendig militær evne. Men også blant de land som har den tilstrekkelige evnen – her finnes det et lite knippe – kan de fleste raskt elimineres fra listen over potensielle trusler fordi de mangler ethvert motiv. I praksis står vi igjen med Russland som en potensiell usikkerhet.

Men selv om man skulle kunne konstruere et mulig politisk motiv, gjenstår spørsmålet om militær evne. Uten å gå inn på en omfattende diskusjon av Russlands militære evne, vil jeg driste meg til følgende konklusjon: Russland besitter i dag ikke nødvendig militær evne til å ta og holde norsk territorium, og en oppbygging av en slik evne vil kreve økonomiske uttellinger og omprioriteringer av en art som er i motstrid til de fleste rimelige scenarioer for Russlands fremtidige politiske utvikling. Denne konklusjonen hviler på to kritiske forutsetninger: (i) at Norge opprettholder en nasjonal militær forsvarsevne, og (ii) at NATO bevarer en evne til å støtte Norge militært.

En regulær invasjon med sikte på permanent besettelse av norsk territorium, er derfor så usannsynlig at det ikke er rimelig at det skal være styrende for Forsvarsplanleggingen.

Hva så med mer begrensede militære scenarioer? Vi snakker da om militær maktbruk med begrensninger i både mål og militær innsats. Her snakker vi om scenarioer som omfatter verdiene ”fremtvinge politisk endring” og ”militær kontroll over deler av norsk territorium”. I dette tilfellet er selvsagt mulighetene flere, spesielt fordi dette nærmest per definisjon faller innenfor det militært mulige for en rekke aktører. Samtidig er også de politiske og normative barrierene lavere, selv om det fortsatt er betydelige terskler å krysse for enhver stat som vil bruke militær makt mot Norge.

Beveger vi oss lenger nedover på skalaen for både aktører, målsettinger, metoder og midler, oppstår stadig flere mulige scenarioer. Stater kan anvende militær makt på ulike måter til signalisering av politiske intensjoner (symbolsk maktbruk); nettverk og enkeltindivider kan utnytte ikke-militære maktmidler til å angripe infrastruktur eller mennesker; ulike foretak kan drive miljøkriminalitet i norsk økonomisk sone for økonomisk vinning etc.

Til sammen skaper tabellen utgangspunkt for en rekke mer eller mindre ulike scenarioer. I vår analyse er alle disse mulighetene sammenfattet i til sammen seks scenarioklasser. Disse seks klassene er en form for generiske scenarioer og utgjør – ut fra de premissene analysen bygger på – en uttømmende inndeling av Norges sikkerhetspolitiske utfordringsunivers. Man kan si at scenarioklassene er det sikkerhetspolitiske kartet som vi snakket om innledningsvis.

Den første og mest omfattende type militær utfordring som faller innenfor mulighetsrommet, har vi valgt å kalle Strategisk overfall. Scenarioet beskriver en situasjon hvor en stat anvender store militære styrker mot Norge, men hvor både målene (fremtvinge politisk endring) og metodene (begrenset militær kontroll) er begrensede. Maktbruken kan ha som siktepunkt å utnytte den territorielle kontrollen til å fremtvinge politiske konsesjoner av en eller annen art fra norske myndigheter.

En mer begrenset militær maktanvendelse, men for de samme prinsipielle grunner som ovenfor – har vi kalt Begrenset angrep. Forutsetningen om mer begrenset styrkebruk gir grunnlag for å trekke to konklusjoner. (i) At bare svært begrensede scenarioer av typen raid og nålestikkangrep er realistisk, og (ii) utvalget aktører som kan anvende denne metoden – spesielt om vi tar hensyn til fremtidig teknologisk utvikling, spesielt av langtrekkende våpen – kan bli større en vi hittil har regnet med.

Militær makt kan også anvendes ”symbolsk”. Med det mener vi en situasjon hvor en stat ønsker å signalisere militær evne og politiske vilje ved å sende et kraftfullt signal gjennom bestemte former for deployering, manøvrering eller lignende med militære enheter. Dette er gjerne forbundet med fremsettelse av krav, og det ligger underforstått at styrkebruken kan trappes opp dersom kravene ikke imøtekommes. Vi har valgt å kalle denne scenarioklassen Tvangsdiplomati.

Aktørene behøver imidlertid ikke være stater. Det er et hovedtrekk ved den internasjonale utvikling de seneste årene at aktører som ikke er stater (individer, grupper eller nettverk) i økende grad opptrer på den internasjonale arena. I de tilfeller der slike aktører anvender makt – og her oppvises en nærmest grenseløs innovativ evne både når det gjelder virkemidler og fremgangsmåte – omtales dette i regelen som terrorisme. Norge kan heller ikke erklære seg immun mot denne typen utfordring. Vi omtaler denne scenarioklassen som Terrorangrep.

Nå er det selvsagt et spørsmål om terrortrusselen kan karakteriseres som sikkerhetspolitikk. Terrorangrep vil så å si per definisjon manifestere seg som et indre ordens- eller sikkerhetsproblem, og dermed være en oppgave for den indre sikkerhetsetat. Imidlertid representerer terrortrusselen en ny type utfordring hvor skillet mellom utadrettet sikkerhetspolitikk og innadrettet rettshåndhevelse oppløses. Det kan derfor være gode grunner til å inkludere denne trusselen i scenarioklassene.

Enkeltindivider, organisasjoner og foretak begår jevnlig en rekke former for kriminalitet. Dette er et marginalt fenomen for Forsvaret og faller i nesten alle tilfeller innenfor Politiets domene. Unntaket er Norges grense mot Russland (Grensevakten) og utøvelse av jurisdiksjon i Norges økonomiske sone og i vernesonen rundt Svalbard. Til sjøs har fortsatt politiet myndighet, men tjenesten utføres av Kystvakten, som operativt står under Forsvarssjefens kommando. Disse utfordringene er følgelig tatt inn i utvalget av scenarioklasser. Vi har valgt å kalle denne Kriminalitet.

De scenarioklassene vi har presentert hittil representerer avvik fra det normale. I storparten av tiden foregår en fredsmessig militær aktivitet fra andre land preget av fredsmessig, ofte rutinepreget, militær virksomhet knyttet til øvelser, innsamling av etterretning eller lignende. Der dette foregår nær norsk territorium vil Forsvaret stå overfor utfordringen å følge med på aktiviteten, og avskjære denne dersom den skulle være i strid med norsk eller internasjonal lov, eller om den skulle fremstå som truende på noen måte. Dette utgjør en mer eller mindre permanent lav-nivå sikkerhetspolitisk utfordring som vi har valgt å kalle Militære fredstidsoperasjoner.

Da er jeg fremme ved det siste spørsmålet jeg stilte innledningsvis: Hvor meningsfullt er det å basere forsvarsplanleggingen på scenarioer når truslene er diffuse og de farligste scenarioene fortoner seg ekstremt usannsynlige?

Jeg har tidligere i dette fordraget beskrevet scenarioer som, i en viss forstand, apolitiske verktøy som analytikeren anvender seg av for å regne seg fram til den optimale forsvarsstrukturen. Det er ikke så viktig hvordan scenarioene ser ut, eller om de kan opptre med en stor eller liten sannsynlighet. Det vesentlige er om de gir oss et godt nok utgangspunkt for å teste ut ulike teoretiske forsvarsstrukturers evne til å håndtere de oppgaver et gitt scenariosett inneholder.

Men scenarioer er ikke bare nøytrale verktøy. Scenarioer er i høyeste grad også politikk, og som sådan vil de uvegerlig si noe om hva vi tror om politiske interessekonstellasjoner i fremtiden, hva slags konflikter som kan oppstå, og dermed noe om hva vi bør gjøre for å forebygge hendelser som vi for enhver pris vil unngå. Analytikeren kan derfor ikke i lengden gjemme seg bak den analytiske logikk og på den måten gjøre seg usårbar for kritiske spørsmål som retter seg mot selve de politiske fundamentene for analysen.

Scenarioplanlegging under den kalde krigen var enkelt. Vi hadde en identifiserbar fiende i en konkret nabostat – Sovjetunionen – som kunne tilskrives både en militær kapasitet og et klart motiv for – under gitte omstendigheter – å sette i verk et angrep mot Norge. Det var ett overordnet scenario, og dette trengte ingen ytterligere begrunnelse.

I de militære planene fikk dette scenarioet konkret form som en, i ytterste konsekvens, fullskala invasjon av hele Norge. Scenarioet ble den formen den kalde krigens norske forsvarsstruktur ble støpt i. Invasjonsscenarioet tjente dermed en dobbel hensikt. Det var for det første bestemmende for hvordan Forsvaret burde se ut, og det brede folkeforankredet norske mobiliseringsforsvaret ble i en mer avgrenset teknisk forstand definert som det optimale svar på utfordringen. Invasjonsscenarioet ble imidlertid også, på en mer implisitt måte, sett på som selve rasjonalet for Forsvaret. Det ble på sett og vis årsaken til at vi overhodet holdt oss med en militær forsvarsevne.

Da den kalde krigen tok slutt forsvant den mest synlige og åpenbare militære trusselen mot Norge. Politisk orienterte Russland seg mot en mer normal stormaktsrolle, og samtidig falt den store sovjetiske militærmakten mer eller mindre fullstendig fra hverandre. Denne utviklingen skapte en kløft mellom de to funksjonene scenarioene har spilt i forsvarsplanleggingen. På den kapasitetsmessige siden var – og er – det fortsatt en betydelig militær kapasitet på russisk side som kan regnes inn i descenarioer Forsvaret baserer sin planlegging på. Men i hvilken grad kan disse scenarioene gi oss grunnlaget – det politiske rasjonale – for å opprettholde en nasjonal militær forsvarsevne?

Dette er kanskje i første rekke et problem for Hæren. Til sjøs og innenfor det luftmilitære domene er det fortsatt få problemer med å peke på et uendelig antall utfordringer som Forsvaret vil måtte ta seg av. Men hvor stor er sannsynligheten for at en annen stat skal ta seg inn på norsk landterritorium med militære styrker?

Her synes logikken å bryte sammen. Det europeiske sikkerhetssystemet har tilsynelatende skapt barrierer mot militær aggresjon som i praksis har gjort omfattende krigføring nær umulig. Og Norge er i tillegg beskyttet av en allianse med samlede militære ressurser som langt overgår enhver tenkelig motstanders.

Spørsmålet er imidlertid hva denne typen innsikter er verdt. I hvert fall om en retter blikket tilstrekkelig langt frem, og her vet vi at vi i militær sammenheng må regne tidsenheter i dekader og ikke i måneder eller år. Faren består nemlig i å gjøre en lineær fremskrivning av den politiske utvikling til en absolutt sannhet, og dersom man samtidig har forankret Forsvaret i et gitt scenario, er veien kort til at den nasjonale forsvarsevnen forvitrer når troen på scenarioet blir borte.

Den svenske forskeren Wilhelm Agrell skriver i avslutningskapitlet i boka Fredens illusioner: Det svenska nationella försvarets nedgång och fall 1988–2010 følgende:

”Fredens lockelser är och förblir stora, och under perioder av medvind kan de utvecklas till kraftfulla filter som förmår utestänga eller finna andra förklaringar på varningssignaler. Allt detta är djupt mänskligt; vi ser det vi vill se och ju mer vi vant oss vid en normalitet, desto svårare är det att mitt i denna bild upptäcka konturerna av något annat.”

Agrell peker i sin analyse på Georgia-krigen sommeren 2008 som det punkt hvor illusjonen om det alleuropeiske sikkerhetssystemet ble punktert. Det hadde vist seg å være ”en kuliss som ryssarna pietetsløst kört rakt igenom.”

Dette er ikke fra min side nevnt som et forsøk på å stable en russisk trussel på beina. Eksempelet burde imidlertid mane til en grad av realisme om hvor langt scenariotenkningen rekker som begrunnelse for Forsvaret.

I stedet fro å stirre seg blind på det ene eller andre scenarioet må et nøkternt utgangspunkt være at den største utfordringen Forsvaret kan møte er en væpnet konflikt med en annen stat i våre egne nærområder. Jeg skal ikke begi meg ut på vidløftige teoretiske analyser av det internasjonale systemets grunnleggende natur, og det permanente nærvær av muligheten for bruk av våpenmakt som en del av dette. Dette er en erkjennelse man ikke trenger scenarioer – mer eller mindre sannsynlige – for å begrunne. Samtidig ser jeg her den plass scenarioer kan spille i planleggingen av det konkrete forsvaret vi skal ha. Altså ikke for å begrunne hvorfor vi skal ha et forsvar, men for å planlegge hvordan det skal se ut. Nettopp for å kunne opprettholde en meningsfull forsvarsevne er det nødvendig at vi som er opptatt av disse spørsmålene, tvinger oss til å tenke systematisk gjennom hvordan de fremtidige militære utfordringer kan se ut i praksis.

For å runde av med en spissformulering: Forsvaret må primært begrunnes ut fra omfanget av de risikoer det innebærer ikke å ha det. Den nødvendige forsvarsevnen finner vi fram til gjennom analysen av et konkret scenario.

Takk for oppmerksomheten!