Foredrag: Problemstillinger i Nordområdene

Foredrag i Oslo Militære Samfund
20. november 2000

Ved Nils Holme, Administrerende direktør Forsvarets forskningsinstitutt

PROBLEMSTILLINGER I NORDOMRÅDENE

Foredrag i Oslo Militære Samfund 20. november 2000

1 Innledning

Den sikkerhetspolitiske debatt preges av en spenning mellom to syn: Noen ser landets sikkerhetspolitiske og militære utfordringer i første rekke knyttet til de langsiktige utfordringene i vårt eget land- og sjøområde, og i nærområdene til disse. Andre er mest opptatte av at vi må yte vårt bidrag til at konflikter i fjernere områder ikke utvikler seg på en slik måte at de truer oss eller våre interesser. Beslektet med dette syn høres også en oppfatning av at den respekt og anseelse som internasjonal politisk synlighet og militær deltagelse i internasjonale operasjoner kan gi, vil styrke vår posisjon i utfordringer vi selv måtte komme til å stå overfor.

Den praktiske konsekvensen for de aktuelle valg i forsvarsplanleggingen av spenningen mellom disse hovedsyn skal ikke overdrives. For det første er det for de fleste ikke et spørsmål om et enten-eller, men et både-og, om en med ulik hovedprioritering. Viktigere er det allikevel i praksis at handlefriheten i forsvarsplanleggingen er så liten at opppgaveprioriteringen faktisk ikke spiller så stor rolle som man kanskje skulle tro. Årsaken til det er at de økonomiske rammene vi nå må basere oss på, i alle fall bare rekker til å ivareta de mest grunnleggende militære funksjoner, og selv disse på et minimumsnivå. Den moderniserte men sterkt reduserte styrkestrukturen som Forsvarssjefen har foreslått gjennom Forsvarsstudien 2000 vil i imidlertid være egnet både for hjemlige oppdrag, og for deltagelse i internasjonale operasjoner. Strukturforslaget kunne neppe sett meget annerledes ut uansett prioriteringer, om man ikke skulle legge svært radikalt nye sikkerhetspolitiske forutsetninger til grunn, som f eks at våre nasjonale forsvarsoppgaver i sin helhet skulle søkes ivaretatt gjennom NATO.

En annen sak er at det løpende omfanget av operasjonene i utlandet vil være en viktig størrelse i de samlede driftsutgiftene. Ettersom det er rimelig å anta at det nåværende budsjettmessige skille mellom tilleggskostnader i utlandet og forsvarsbudsjettet for øvrig vil viskes ut over tid, vil omfanget av utenlandsoperasjonene etter hvert få betydning for den samlede forsvarsstrukturens størrelse. Disse betraktninger skal ikke forfølges her, vi skal bare konstatere at under de budsjettforutsetningene som er lagt til grunn vil de forslag til forsvarsstruktur som nå bearbeides for en langtidsproposisjon ikke påvirkes radikalt av avveiningen mellom oppgaver hjemme og ute.

Når jeg i dette foredraget tar opp problemstillinger i Nordområdene, er det således ikke for å gi et innlegg i den aktuelle debatten om Forsvarets fremtidige struktur og lokalisering. Det er min hensikt å drøfte våre nasjonale interesser og utfordringer i et langsiktig og strategisk perspektiv, og gi et syn på hvordan vår sikkerhetspolitikk bør innrettes i dette perspektivet. Fremstillingen har fire deler: Forvaltningen av Svalbardområdet, næringsinteressene og miljøutfordringene i Nordområdene, og militære problemstillinger. Til slutt skal jeg gi en sammenfattende vurdering.

2 Svalbard-området

Svalbardtraktaten som ble undertegnet i 1920 og trådte i kraft i 1925 omfatter alt landområde mellom 74° og 81° nordlig bredde og 10° og 35° østlig lengde, med teritorialfarvann ut til fire nautiske mil av land. I dette området er norsk suverenitet alminnelig anerkjent.

Basert på Svalbardtraktaten er området i Svalbardloven av 1925 definert som en del av Kongeriket Norge. Området administreres under norsk lov på en slik måte at traktatens bestemmelser overholdes.

Svalbardtraktaten fastsetter to gunnleggende prinsipper: For det første har alle signatarlandenes borgere lik og uhindret adgang til området og til å drive næringsvirksomhet der. For det andre er det ikke adgang til å utnytte området

«i krigsøiemed». Norske myndigheter har adgang til å stille vilkår for virksomhet på Svalbard, dog slik at signatarlandenes borgere behandles likt og uten fortrinn for nordmenn. Interessant nok fastsette traktaten spesielt Norges rett til å treffe passende forholdsregler for å sikre bevarelse – og om nødvendig gjenopprettelse – dyre- og plantelivet i traktatområdet. Formodentlig er dette et av de første tilfeller hvor økologiske hensyn er tatt inn i en internasjonal traktat.

Det er i dag bosetning på 5 steder: Den ”norske” bosetningen i Longyearbyen, Ny Ålesund og Svea med til sammen 1500 personer viser en svak økning, den russiske i Barentsburg på 1100 er blitt redusert til det halve i løpet av 90-årene, og den polske forskningsstasjonen i Hornsund har en stabil bosetning på ca 10 personer. Foruten forvaltning, administrasjon og forskjellig offentlig og privat tjenesteyting som utgjør den klart største sysselsettingen, knytter bosetningen seg til virksomhet på tre felt:

Kullgruvedrift:
Forskning og undervisning
Drift av jordstasjoner for satellitter

Kullgruvedriften har som kjent vært den tradisjonelt dominerende næringsinteressen på Svalbard gjennom over et hundre år. Næringen har opplevet perioder med oppgang og nedgang, og med forskjellige interessenter fra flere land. For tiden er det bare gruvedrift på to steder, Store Norske driver Svea gruve, og russerne driver i Barentsburg. I løpet av 1990-årene har den russiske produksjonen sunket fra 400 000 tonn til 250 000 tonn mens den norske produksjonen har hatt en liten stigning fra snaut 300 000 tonn til
350 000 tonn. I penger er den norske produksjonen verd ca 115 mill kr, med en sysselsetning på ca 200 personer. Gruvedriften sto sentralt ved inngåelsen av Svalbard-traktaten, og virksomheten er regulert gjennom meget detaljert bestemmelser i Bergverksordningen som er bilag til traktaten. Den videre utviklingen er vanskelig å spå, men forvaltningsmessig synes ikke gruvedriften å by på formelle problemer som ikke kan håndteres med grunnlag i Bergverksordningen. At den løpende administrasjon kan by på praktiske og prinsipielle avveininger skal jeg komme tilbake til.

Forskning og undervisning er sammen med reiseliv vekstnæringene på Svalbard, betinget av allsidig arktisk natur, lett tilgjengelighet og etter hvert meget god infrastruktur. Det eksotiske har nok også sin egen tiltrekning, skatteforholdene likeså. Anslagsvis er 100 personer engasjert til enhver tid, om enn mange for kortere perioder. Forskningen innen den øvre atmosfæres fysikk reiser en spesiell forvaltningsmessig problemstilling. Bakgrunnen for forskningen er en betydelig interesse for studiet av fenomener som knytter seg til den såkalte nordlyssonen. Partikkelstråling fra Solen samles og ledes inn mot Jorden i et belte rundt de magnetiske polene. I denne sonen inntreffer en rekke fysiske og kjemiske prosesser i forskjellige høydesjikt. Ulike typer nordlys er synlige biprodukter så å si av disse prosessene. Studiet av prosessene er viktige i den grunnleggende fysikk. I de senere år han forskningen fått økende interesse fordi energiomsetningen i den øvre atmosfære, selv om den bare utgjør en forsvinnende andel av den samlede energiomsetning i atmosfæren, antas å spille en viktig rolle for klimautviklingen. Forskningen foregår dels med bakkebaserte instrumenter, og dels med forskningsraketter som skyter instrumentlaster opp i 100-200km høyde for å foreta
«på-stedet-målinger» langs banen på opp og nedtur. Så kommer poenget: Svalbard er det eneste lett tilgjengelige sted på jorden hvor nordlyssonen kan iakttas nordfra. Det her betydelig internasjonal vitenskapelig interesse å skyte instrumentlaster med raketter gjennom sonen, sørover fra Svalbard. Norske myndigheter har derfor iverksatt bestemmelser som åpner for oppskytingen av forskningsraketter fra Svalbard, og samtidig på en kontrollerbar måte nekte utbyggingen av rakettbaser som eventuelt også kunne tjene militære formål.

Hovedtrekkene i bestemmelsene er at oppskytning bare kan skje fra ett sted, Ny Ålesund. Oppskyting kan gjennomføres av hvem som helst som måtte ønske det, men det kreves at oppskytingen skjer ved hjelp av mobilt eller transportabelt utstyr som fysisk må fjernes inne visse frister etter skyteprogrammet, og før et nytt skyteprogram iverksettes. Planene for skyteprogrammet må forelegges for godkjennelse på forhånd og gjennomføringen kontrolleres av norske myndigheter. Det er hittil gjennomført to internasjonalt finansierte skyteprogrammer og et tredje er under forberedelse.

Drift av jordstasjoner for satellitter fra Svalbard har også sin bakgrunn i at Longyearbyen er det nordligste sted i verden med lett tilgjengelighet og god infrastruktur. Forholdet er at det for en rekke satellittanvendelser – og spesielt fjernmåling i en eller annen form – er gunstig å operere satellittene i såkalte polare baner, dvs baner i et tilnærmet nord-syd plan som da får sitt geografisk høyeste punkt nær nordpolen. En jordstasjon på Svalbard vil ha antennedekning slik at den kan opprette kontakt med en satellitt i polar bane ved hvert omløp, dvs hver gang satellitten passerer polområdet. Lenger syd vil satellitten være utenfor rekkevidde i visse perioder, og i lengere perioder jo lengere syd man kommer. Følgelig kreves det flere jordstasjoner på sydligere breddegrader for å gi samme adgang til satellitten for nedlesning av data og oppsending av kontrollsignaler som den man har fra en enkelt stasjon plassert på Svalbard. Erkjennelsen av fordelene ved å etablere jordstasjoner for satellitter på Svalbard nødvendiggjorde imidlertid en myndighetsmessig regulering. På den ene side må drift av sivil og eventuelt kommersiell jordstasjon forstås som en virksomhet enhver etter traktatens bestemmelser har rett til å utøve. På den annen side kan jordstasjonen ikke innrettes som et anlegg som betjener satellitter spesielt for militære formål. For å hindre det siste er det innført bestemmelser som pålegger operatøren av jordstasjon å oppgi stasjonens detaljerte funksjoner, samt plikt til å foreta visse automatiske registreringer for kontrollformål. Kontrollregimet ivaretas av Sysselmannen. Det er siden 1997 bygget to satellittantenner på Platåberget ved Longyearbyen, som betjener tre kunde-organisasjoner, ESA, NASA og Lockheed-Martin. Alt tyder på at virksomheten vil bli videre utbygget i en rask takt.

Problemstillingene rundt forskningsrakettene og jordstasjonene er eksempler på at utviklingen stiller nye krav til forvaltningen av Traktatområdet, og at vi har lykkes i å utvikle forvaltningsregimet i takt med utviklingen. På et overordnet plan ligger det en mer krevende utfordring i den løpende avklaring av hvilke lover og bestemmelser som skal gjøres gjeldende for Svalbard. I Svalbardloven av 1925 heter det: ”Norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien gjelder for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, uten når det særskilt er fastsatt.” Det må kunne sies at det gjennom årene ikke alltid har vært like meget oppmerksomhet omkring hvorvidt lover og bestemmelser burde gjøres gjeldende for Svalbard, med det resultat at i alle fall kunngjøringen i visse tilfeller har vært mangelfull. Det er uheldig når avklaringen av om en lov eller bestemmelse faktisk gjelder for Svalbard i noen tilfeller ligger på det juridiske fagplan ved at avklaringen forutsetter en analyse av forarbeidene. Det formelle kan det ryddes opp i, men mer komplisert er det å avgjøre i detaljene hvilke lover og bestemmelser som bør gjelde. Utviklingen av spesielt Longyearbyen fra en isolert ”company town” til et moderne bysamfunn stiller økede krav til omfanget av lover og bestemmelser. På den andre siden må spesielt lover gjelde alle, også øvrige lands bosetninger. Her vil det være vanskelige grenseoppganger både mht rimelighet i intensjon og i mulighet for håndhevelse. Det hersker imidlertid ikke tvil om at saksområdet krever både konstant oppmerksomhet og stor klokskap dersom vi skal unngå å komme på etterskudd i en rask utvikling, og samtidig opprettholde internasjonal respekt for en tidsmessig forvaltning.

3 Norske næringsinteresser i Nordområdene

Disse interessene knytter seg primært til fiske og til olje- og gassforekomster offshore.

Fiske. For de såkalte felles, vandrende bestandene av torsk, hyse og lodde føres det årlige bilaterale forhandlinger om fastsettelse av totalkvoter samlet for norske farvann nord for 62º N og Barentshavet, i denne sammenheng definert som alt hav og så langt nord og øst som det er praktisk mulig å seile. Den totale kvoten deles i like deler mellom Norge og Russland, som hver igjen avgir like men mindre deler, typisk ca en fjerdedel til tredjeland.

Tildelingen av lisenser mot disse kvotene skjer på basis av såkalte historiske rettigheter. Tradisjonelt har Norge tildelt sin del av tredjelandskvoten til EU-land, mens Russland har gitt sin del til fartøyer fra Færøyene. Bortsett fra at fastsettelsen av totalkvotenes størrelse preges av den internasjonalt vanlige uenigheten mellom havforskere og fiskeriinteresser om hva som er forsvarlig kvotestørrelse, synes den etablerte praksis for kvotefordeling for felles, vandrende bestander å være stort sett internasjonalt akseptert. Det er dog bekymringsfullt at de nylig avsluttede forhandlingene mellom Norge og Russland fastsetter kvoter for tre år fremover som for torsk ligger 50% høyere enn havforskernes tilrådning. Tiden vil vise om den felles norsk-russiske ressursforvaltningen holder faglige mål. Dersom de regulerte bestandene går tilbake som følge av overbeskatning, må vi regne med at det vil svekke vår posisjon som ressursforvaltere i forhold til tredjeland.

Når det gjelder håndhevelsen er situasjonen mer komplisert. I utgangspunktet forestår Norge og Russland håndhevelse av kvoter, minstestørrelse for fisk og reguleringen av fiske på andre bestander enn de nevnte felles, vandrende bestandene i sine respektive økonomiske soner. I Gråsonen utføres kontroll av begge land, men bare mot fartøyer med eget lands kvortetildeling. Vernesonen rundt Svalbard utgjør en egen problemstilling. Den 200 nautiske mils fiskevernsonen er erklært av Norge på grunnlag av det forhold at Svalbard ubestridt utgjør en del av Kongeriket Norge. Sonen omfatter viktige oppvekstområder for fisk, slik at beskyttelse av bestandene gjennom regulering av minstestørrelse og kvoter er vurdert som et vesentlig element i ressursforvaltningen for hele Nordområdet. Problemet ligger i at bare to land – som dessuten ikke fisker i området, nemlig Canada og Finland – formelt har godkjent den jurisdiksjon Norge gjør krav på i Vernesonen. Russland markerer sin manglende formelle godkjennelse ved at fangstprotokoller som blir satt opp ved inspeksjon av russiske fartøyer ikke blir undertegnet. På den positive siden er det betydelig forståelse for det faglige grunnlag for Norges syn på nødvendigheten av regulering av fisket i området. Det ligger således en klar tilskyndelse for Norge til å utøve så vel reguleringen som håndhevelsen på en måte som over tid kan skape grunnlag for en bredere anerkjennelse av Vernesonen. Sakens diplomatiske utfordringer skal imidlertid ikke undervurderes.

Olje og gass. Mulighetene for å finne drivverdige forekomster av olje og/eller gass på kontinentalsokkelen aktualisert uløste problemstillinger i Nordområdene fra 1960-årene. Spørsmålet om delelinjen i Barentshavet har vært grunnlag for skarpe motsetninger mellom Norge og Sovjetunionen. Samtidig som Sovjet drev omfattende undersøkelser i det omstridte området i 1970-årene, ble det både i ord og handling protestert mot norsk virksomhet i det samme området. I et tilfelle i 1985 ble det sågar grepet inn overfor et norsk seismikkfartøy som opererte vest for sektorlinjen, ved at en sovjetisk fregatt kappet seismikkfartøyets akustiske slepekabel. Flere forhold medvirker til at problemstillingene rundt petroleumsvirksomhet i Barentshavet for tiden er mindre i fokus. Undersøkelsene på norsk område har påvist visse forekomster av gass, men de er ikke funnet drivverdige med dagens teknologi. Det er ikke kjent om Russland har gjort større funn. Så lenge det ikke eksisterer et direkte konkurranseforhold med andre interessenter som kan tilskynde utvinning i Barentshavet, vil kostnadene for russisk utvinning på kontinentalsokkelen naturlig måtte sees i forhold til kostnadene ved øket utvinning fra påviste felt på land. Petroleumsvirksomhetens militære og miljømessige sider skal jeg komme tilbake til, men det kan i denne sammenheng fastslås at også disse forhold har trukket og stadig trekker i retning av tilbakeholdenhet, både på norsk og russisk side.

Norge har erklært sokkelområdet rundt Svalbard å tilhøre Norge. Dette syn har foreløpig ikke aksept av andre enn Canada og Finland. Utlysning av letetillatelse så vidt inn i området i midten av 80-årene ledet til sterke internasjonale reaksjoner. Det norske syn er ikke endret, men det er ikke senere gitt tillatelse til letevirksomhet på kontinentalsokkelen rundt Svalbard.

Vi kan i sum konstatere at de dårlige utsiktene til lønnsom petroleumsvirksomhet og den etablerte praksis for fiskeriforvaltning for tiden reduserer presset i de uavklarte rettslige spørsmål i området. Samtidig må vi erkjenne at disse forhold kan endre seg, og at en avklaring av de rettslige spørsmål må prioriteres i vår langsiktige politikk. Utsiktene til løsning er i alle fall best når det ikke foreligger strid i aktuelle forvaltningssaker.

4 Miljøproblemstillinger

Det er to forhold som tilsier den ytterste varsomhet i miljøforurensninger i Nordområdene: For det første at klimaforholdene reduserer naturlig nedbrytning, f eks av oljesøl. Dernest er de arktiske farvann oppvekstområde for en rekke arter, med den virkning at miljøgifter som opptas av arter i bunnen av næringskjeden oppkonsentreres hos arter høyere i kjeden. Spesielt viktig er området som oppvekstområde for den vandrende torskestammen. Det er for øvrig allerede bekymring for at målte høye verdier av PCB i isbjørn kan redusere fruktbarheten og påføre andre direkte skadevirkninger.

Forurensningene i Nordområdene er i stor grad tilført med luftstrømmer og havstrømmer fra Europa. Med økende miljøbevissthet og kunnskap om miljørisiko har også frykten for forurensninger fra petroleumsvirksomhet til sjøs i det meget værharde Barentshavet fått større vekt. Dersom planer for utvinning på norsk sokkel aktualiseres, vil det påligge Norge et stort ansvar for ivaretagelse av miljøsikkerheten ved myndighetskrav til konstruksjonsløsningene så vel som driftsopplegg.

Faren for radioaktive forurensninger i havet er meget omtalt. Imidlertid kan det ikke påvises radioaktivitet nevneverdig ut over det naturlige nivå i havet. Målinger på torsk viser til og med lavere verdier for radioaktivitet enn generelt vanlig i fisk. Bevisstheten om en viss risiko for radioaktiv og kjemisk forurensning som knytter seg til militær og industriell aktivitet på Kola har ledet til et internasjonalt samarbeid hvor Norge deltar, for å begrense farene.

I et videre perspektiv er det klart at problemer knyttet til grenseoverskridende forurensninger bare kan løses i samarbeid mellom de berørte land. Vi må imidlertid se det som vårt klare ansvar å følge utviklingen nøye både mht registrering av forurensninger, og mulige virkninger for dyre- og planteliv, slik at vi kan gi arbeidet med å begrense forurensningene et solid faglig fundament, og ta eventuelt nødvendige politiske initiativer.

5 Militære problemstillinger

Foruten de økonomiske interesser og uløste rettslige spørsmål knyttet til delelinjen, samt sokkelen og vernesonen rundt Svalbard, vil vår sikkerhetspolitikk vedvarende preges av områdets sentrale strategiske betydning for Russland, og derigjennom også for Europa og USA.

Bortfallet av Den kalde krigens konfrontasjonspolitikk har ledet oss tilbake til den mer tradisjonelle, men for oss uvante situasjon. Vi kan glede oss over av vi ikke lenger behøver å frykte et erobringsfelttog fra øst med 30 minutters eller for den del 30 dagers varsel, og det har ikke falt oss vanskelig å innrette oss etter det. Utfordringen ligger nå i å definere den nye situasjonens krav. Tilnærmingen blir ny, fordi vi nå må anlegge en bredere kvalitativ og langsiktig betraktningsmåte, til forskjell fra Den kalde krigens noe ensidige krav til styrkestørrelse og beredskap.
Jeg legger til grunn at forsvarspolitikkens mål for fremtiden ikke primært vil være å hindre en storstilet invasjon med erobring som formål, men å bidra til å hindre at bruk eller trussel om bruk av militær makt blir et aktuelt virkemiddel i utsorteringen av de mange foreliggende og tenkelige interessemotsetninger i Nordområdene. Videre skal vår forsvarspolitikk bidra til lavt militært spenningsnivå i området. Jeg skal i det følgende skissere hovedelementene i gjennomføringen av en slik politikk, stedvis med preg av personlige synspunkter.

Etterretning og overvåkning. Det er ikke kontroversielt at en riktig situasjonsforståelse er den første forutsetning for langsiktig politikk så vel som militær planlegging og innsats. Fra Den kalde krigens sterke etterretningsmessige fokusering på militær evne, er perspektivet utvidet til å omfatte en bredere forståelse av partenes interesser og virksomhet i området. Fra Den kalde krigens vekt på eget hemmelighold og på evnen til å trenge gjennom motpartens hemmelighold, går tenkningen i Vesten nå i større grad i retning av åpenhet på det overordnede plan som et mer effektivt virkemiddel for å fremme interesser. Endringene i det russiske samfunn går i samme retning, om enn foreløpig kanskje ikke med særlig overbevisende gjennomslag på myndighetssiden, slik den offisielle håndteringen av KURSK-katastrofen har vært et forstemmende eksempel på. Etterretningstjenestens utfordring vil i alle fall være å gi den best mulige, sammenfattende situasjonsforståelse som bidrag til grunnlaget for våre nasjonale og alliertes beslutninger knyttet til Nordområdene. Prioriteten for denne virksomheten har øket med behovet for bredere beslutningsgrunnlag.

Fredstids tilstedeværelse og krisehåndtering. Ethvert langsiktig krav på rettigheter knyttet til et territorium, det være på land eller sjø, må underbygges av tilstedeværelse. Dette har vi tatt konsekvensen av i Nordområdene. Kystvaktfartøyene og Orion-flyene sikrer regelmessig synlighet i havområdene, og Redningstjenesten ivaretar foruten en humanitær funksjon også en markering av myndighetsansvaret. Satellittovervåkning og annen etterretning bidrar til at vi kan holde en god samlet oversikt over virksomhet i de enorme områdene og disponere fartøyer og fly til stedene hvor deres tilstedeværelse til enhver tid er mest nødvendig. Med ny teknologi er det ventet at elektronisk fjernovervåkning, spesielt fra satellitter vil gi meget økonomiske tjenester i fremtiden. Med økende aktivitet i Nordområdene vil vi ha stort utbytte av slik teknologi, men fortsatt bare til støtte for og aldri som alternativ til den fysisk tilstedeværende myndighetsutøvelse.

Behovet for synlig tilstedeværelse gjelder også på land. I et kort perspektiv er det lett å fokusere for ensidig på de konkrete, utførende oppgaver, slik vi definerer dem når vi besvarer spørsmålet «Og hva er trusselen?». I tillegg til de tenkbare konkrete militære utfordringene, må vi i et lengere tidsperspektiv også ta i betraktning at vårt krav på et stort og tynt befolket grenseområde, fjernt fra hovedstaden men nærmere en stormakts utbygde, interesseområde må underbygges på en reell og synlig måte. Næringsutvikling som grunnlag for en stabil befolkning vil være et primært virkemiddel, militært nærvær et annet. (I parentes kan man si at det grunnleggende resonnement har ikke tapt sin gyldighet siden den tid da Christian 4 bygde Vardøhus festning, og selv foretok to reiser á fire måneder dit opp for å markere den fjerne landsdelens tilhørighet til riket. Sentralmaktens troverdighet i et fjernt grenseområde skal man aldri ta som en selvfølge, verken på den ene eller andre siden av grensen. Troverdigheten må vedlikeholdes aktivt.)

Når det gjelder fredstids krisekontroll er debatten meget upresis mht hva slags kriser man har i tankene. Jeg velger å trekke et skille mellom på den ene siden militære kriser, dvs hvor det eksisterer i hvert fall en mulig militær trussel mot oss, og ikke-militære kriser hvor det ikke foreligger noen militær trussel. Til den sistnevnte gruppen hører alle slags sivile krisetilstander som naturkatastrofer, skipskatastrofer og ulykker og andre nødstilstander i stor skala. Kystvaktens avvisning av fartøyer i ulovlig fiske kommer også i denne kategorien så lenge det ikke foreligger noen reell trussel mot kystvaktfartøyet, selv om konfrontasjonen for øvrig kan ha et lett voldelig preg. Ved militær innsats i ikke-militære kriser er det Forsvarets mulighet for utøve ledelse og organisere nødvendige ressurser til innsatsområdet som er det vesentlige, ikke de engasjerte enhetenes rent militære kapasitet. Det vil være viktig for den langsiktige oppbygning av internasjonal støtte for vår forvaltning i Nordområdene at vi kan møte ikke-militære krisesituasjoner på en resolutt og virkningsfull måte. Det er hevet over tvil at Forsvaret på lang sikt vil være sentralt i denne oppgaven, tatt i betraktning hvor begrensede og spredte de sivile ressurser er.

Trusselavverging. Reell militær kapasitet har mening først når vi snakker om militære utfordringer. Som nevnt legger jeg til grunn at de mest sannsynlige militære utfordringer vil kunne knytte seg til trusseler eller tiltak for på påvirke politiske beslutninger i en konflikt på et eller annet interesseområde. I mildere form kan aksjonen være en blokade eller andre begrensninger på vår handlefrihet til sjøs eller i luften, i alvorligere form direkte aksjon i form av fly eller missilangrep, eller lokal besettelse. Utviklingen av de presisjonsstyrte våpen, og særlig kryssermissilene gjør disse velegnet for begrenset og presis målødeleggelse, – nettopp en slik innsats som man må forestille seg som fremtidens foretrukne form for militær underbygning av politiske krav. Det er teknisk mulig om enn kostbart å gi punktmål som lokale faste installasjoner og større fartøyer en viss beskyttelse mot kryssermissiler, men det synes ikke realistisk å forestille seg beskyttelse av større områder som f eks en by, langt mindre en landsdel. Vi står overfor et markant steg i en utvikling vi har sett lenge: Ny teknologi har medført at det koster stadig mindre å påføre skade og tap, spesielt over lang avstand, mens det koster stadig mer å beskytte seg mot skadevirkningene.

Vi beveger oss inn i en situasjon på det konvensjonelle og taktiske plan som har likhet med den vi lenge har kjent fra kjernevåpenstrategien: Man kan ikke beskytte seg mot kjernevåpen, avverget har ligget i trusselen om gjengjeldelse. For oss innebærer dette at bruk eller trussel om bruk av militær makt mot oss som politisk pressmiddel i fremtiden ikke nødvendigvis møtes med en lokal overlegenhet for nedkjemping, men med en kvalitativ evne til å påføre motparten et tilsvarende problem. Langtrekkende taktiske våpen med rekkevidde i området 200-400 km, med nødvendige systemer for målbestemmelse og taktisk ledelse vil etter mitt syn på sikt være nødvendig som et stabiliserende element i den militære utviklingen i Nordområdene. I hvilken grad slike systemer på lengere sikt kan utvikles som alternativ til kampfly for andre oppdrag i det samme rekkeviddeområdet er foreløpig uklart. Det bør imidlertid ikke herske tvil om at kampfly også i tiden ut over våre nåværende F-16s levetid vil utgjøre et helt essensielt element i vår militære styrkestruktur i Nord-Norge. Det forhold at Forsvarsstudien 2000 ikke har funnet økonomisk dekning for fornyelse av kampflyvåpenet med 48 fly, er etter mitt syn den alvorligste innvending mot strukturforslaget, eller rettere mot de økonomiforutsetningene forslaget hviler på.

Krigsavverging. Ut over de delvis uavklarte interessespørsmålene i området må vi ta i betraktning områdets strategiske og spesielt sjøstrategiske betydning. De rakettbærende undervannsbåtene tegner seg som stormaktenes dominerende og på sikt kanskje eneste strategiske kjernefysiske element. Nordområdet utgjør Russlands eneste uhindrede adgang til verdenshavene på europeisk side. Selv om det ikke er nærliggende å frykte en krig på det strategiske plan i Nordområdene, kan muligheten foreløpig ikke avskrives med tanke på den usikkerhet som hersker i verden, og ikke minst i Russland selv. Således er det viktig at vi ikke prioriterer avverge mot et mer ambisiøst angrep mot Nord-Norge så langt ned at det helt forsvinner. Det må fortsatt være vårt mål å opprettholde NATOs bevissthet om Nordområdet, underbygget av en minimum nødvendig alliert øvingsaktivitet. Det stiller krav til oss politisk å vedlikeholde en slik forsvarspolitikk, og militært å i vareta nødvendige vertslandsforpliktelser.

6 Sammenfattende vurdering

Jeg har i det foregående gitt en oppsummering, sant nok kortfattet, av ulike problemstillinger som knytter seg til Nordområdene, med vekt på de målsetninger og utfordringer disse medfører. I et overordnet perspektiv er det nærliggende å se fellestrekk for alle sider ved disse utfordringene, og politikken som er skissert for å ivareta dem.

For det første at de grunnleggende utfordringene er tidløse i den forstand at de er bestemt av grunnleggende geografiske og geopolitiske forhold som ikke influeres vesentlig av forbigående politiske tilstander. Utviklingen av vårt norske forhold til EU, og EUs forhold til NATO kan påvirke de politiske og militære rammebetingelsene for gjennomføringen av vår politikk, men det er vanskelig å se at målene for politikken i seg selv skulle påvirkes nevneverdig. Tilsvarende vil utviklingen i Russland kunne påvirke innsatsen forbundet med gjennomføringen av politikken. En stabiliserende utvikling i Russland med fortsatt utdypning av naborelasjonene i et godt klima for samarbeid og forhandlinger vil gjøre det enkelt for oss. Under hensyn til de store uløste sosiale og økonomiske problemene i Russland er det imidlertid for tidlig å utelukke muligheten av et politisk omslag med en mer pågående og konfrontasjonspreget utenrikspolitikk til følge. Skulle dette inntreffe, vil gjennomføringen av vår politikk for Nordområdene kreve større ressurser og mer aktiv diplomatisk innsats, mens politikkens mål vil være de samme. Ja man kan si, de vil være mer påtrengende de samme.

For det andre ligger det ikke grunnleggende interessekonflikter i vår politikk. Selvfølgelig vil det være konkurranse om ressursene – i første rekke fisk, olje og gass. Men det ligger i alles interesse at fiskebestandene bevares. Forvaltningen på dette området må skje på en forsvarlig måte. Vår sikkerhetspolitikk for et lavt spenningsnivå og samtidig tilstedeværelse av en kvalitativ militær evne som motvirker relevansen av lokal bruk av militære virkemidler eller trussel om slike i den løpende politiske dialog bør være i alles interesse.

For det tredje ligger det i omstendigehetene såvel som i politikkens mål at ansvaret for gjennomføringen bare kan bæres av oss selv.Geografien, geopolitiske forhold og den internasjonale rettsorden definerer vår situasjon.

Vi vil alltid utgjøre det kontinentale Vest-Europas forlengede arm til Arktis, økonomisk og strategisk. Militærgeografiske forhold plasserer oss i et nøkkelområde for de marinestrategiske stormaktenes interesser. Naboforholdet til stormakten Russland gjelder i første rekke oss selv.

Disse tre forhold summerer seg opp i nødvendigheten av å erkjenne at vi som varige forvaltere av våre egne, men også Europas, USAs, Russlands og mange andre lands interesser i Nordområdene må føre en langsiktig og aktiv politikk. Jeg understreker føre politikk. Det er ikke tilstrekkelig at den er formulert. Den må gjennomføres til enhver tid og i alle aspekter. Det innebærer at vi må vurdere regelverk og praksis i forvaltningen under vår jurisdiksjon slik at forvaltningen er tilpasset utfordringene etter hvert som forholdene forandrer seg i praksis. Det innebærer at spesielt håndhevelsen av reguleringer som skal sikre fiskeresssurser, miljøkrav og konkurrerende interessers rettigheter blir ivaretatt så godt at håndhevelsen som sådan blir respektert. Det innebærer også at de militære tiltak som politikken bygger på er på plass. Og ikke minst innebærer det en vedvarende diplomatisk innsats for å holde bevisstheten oppe om vår politikk i Nordområdene, og da spesielt i de land som har interesser i området. Særlig disse land må se sine interesser ivaretatt, slik at de kan støtte oss i de spørsmål som over tid krever formell avklaring på internasjonalt nivå.

Det ligger en utfordring i dette å føre en aktiv og samlet politikk. Ansvar for tiltak på de ulike områdene er spredt på forskjellige fagdepartementer, uten at Utenriksdepartementet eller andre kan ses å utøve noen permanent samlende og førende rolle. I tillegg må vi vel innrømme at vi i de senere tiår har innrettet utenrikspolitikken og diplomatiets anstrengelser med prioritet for reaksjon i forhold til oppdukkende hendelser og deltagelse i brede, internasjonale spørsmål. Vi er svakere organisert for en konsekvente oppfølging av kanskje mindre spennende saker nærmere hjemmet, men saker som er av stor langsiktig viktighet og som bare vi selv kan ta hånd om.

7 Sluttbemerkning

Det ligger en dyp dualisme i vårt folk mellom på den ene siden de opplevelsesorienterte utfordringene under større forhold i fjerne land, og på den andre de hjemlige, langsiktig landsbyggende oppgavene. I Magnussønnenes saga beretter Snorre med psykologisk teft, om enn ikke i politisk korrekte ordelag etter dagens målestokk, om mannjevningen mellom hjemmekongen Øystein og hans bror kong Sigurd Jorsalafarer :

«Kong Sigurd sier: «Det har folk sagt at den ferd som jeg fòr fra landet, var høvelig for en høvding, men da satt du hjemme som datter til far din.» Kong Øystein svarte: «Nå tok du på byllen. Ikke hadde jeg fått denne samtalen i gang om jeg ikke kunne svare noe her. Snarere synes det som det var jeg som utstyrte deg som en søster, før du kunne bli i stand til ferden.» Kong Sigurd sier: «Du har nok hørt tale om det at jeg holdt mange slag i Serkland, og jeg vant seier i alle og fikk mange slags kostbarheter, som det ikke før har kommet maken til hit til lands. Der ble jeg mest vørt når jeg kom sammen med de gjeveste menn, men jeg tenker at du er en heimføding enda.» Kong Øystein sa: «Det har jeg hørt at du holdt noen slag utenlands, men nyttigere var det for landet vårt at jeg i den tiden bygde fem nye kirker, og at jeg gjorde en havn ved Agdenes hvor det før var havnløst, og hvor alle mann må fare som skal nordover eller sørover langs landet. Jeg bygde også tårnet (som sjømerke) i Senholmssund, og hallen i Bergen, mens du i Serkland slaktet blåmenn til fanden, og det tenker jeg var til liten gagn for riket vårt.» »

Etter et par replikker til i samme stil, avslutter Snorre:

«Etter dette tidde de still, og begge to var harme. Det hendte flere ting mellom brødrene, så en kunne se at hver av dem drog frem seg selv og sin sak, og den ene ville være større enn den andre. Men freden holdt seg likevel mellom dem så lenge de levde.»

Slik Snorre lar mannjevningen ende uavgjort, ligger dagens utfordringer ikke i ensidige valg, men i gjennomtenkt avveining mellom utfordringene ute og hjemme. Når jeg i dette foredraget har konsentrert meg ensidig om noen av dagens hjemlige problemstillinger, er det ment som et bidrag til balanse i forhold til de mange røster som taler for nødvendigheten av politiske og militære engasjementer i fjerne land.