Foredrag: NATO «à la carte»? Utfordringer for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 9. november 2009

Ved

Seniorforsker Nina Græger
Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

NATO «à la carte»?
Utfordringer for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

Innledning

Seniorforsker Nina Græger Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

Takk for den vennlige introduksjonen, det er en glede og ære å bli invitert til OMS.

Deres Majestet, ærede forsamling.

I dag er det nøyaktig 20 år siden Berlinmuren falt. Jeg husker godt at jeg satt og jobbet på kvelden i lokalene til Europeisk Ungdom, da nyhetene kom på BBCs kveldssending på radio. Det var et magisk øyeblikk og viste at alt er mulig. Det viste også at endringer i det internasjonale system kan skje brått og uventet.

Etter Berlinmurens og Sovjetunionens fall gikk vi inn i et tiår med amerikansk dominans i internasjonal politikk, i et såkalt unipolart internasjonalt system. Men 1990-tallet var også preget av nye intra-statlige, asymmetriske konflikter, blant annet på Balkan, i Somalia og Rwanda. Så kom 11. september 2001 og den globale krigen mot en annen asymmetrisk trussel, nemlig internasjonal terrorisme begynte. Igjen så vi ut til å stå foran et internasjonalt paradigmeskifte.

De internasjonale rammene for NATOs virksomhet har med andre ord endret seg flere ganger siden den kalde krigens slutt. NATO har tilpasset seg endringene gjennom nye strategiske konsepter, i henholdsvis 1991 og 1999, og militær transformasjon. Denne transformasjonen er en kontinuerlig prosess, og har hatt store konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Nå står vi igjen ved inngangen til en periode preget av endring i det internasjonale systemet og i de globale maktforholdene. Det er en nokså utbredt oppfatning, nasjonalt som internasjonalt, at det unipolære, USA-dominerte systemet nå erstattes av et multi-polært eller ikke-polært system preget av flere maktsentra. I dette systemet konkurrerer både nye og tilbakevendende stormakter, slik som Brasil, Russland, India og Kina, også kalt BRIK-landene, om internasjonal makt og innflytelse.

Hva betyr denne utviklingen for NATO? Som tittelen på mitt foredrag angir, kan det hevdes at NATO er i en situasjon preget av intern uenighet og der grunnleggende grep må tas dersom alliansen fortsatt skal være en relevant og beslutningsdyktig allianse for sine medlemmer og et effektivt sikkerhetsinstrument for det internasjonale samfunn. Dette er kjernen i diskusjonene om det nye strategiske konseptet, blant annet.

Et multi- eller ikke-polært internasjonalt system kan også føre til dannelsen av nye, uformelle konstellasjoner av stater. Dette kan dreie seg om ad hoc konstellasjoner av stormakter, eller uformelle institusjoner, som 1900-tallets ”Europeiske konsert” av stormakter. Eller vi kan få en ny hegemonisk orden à la den vi hadde det første tiåret etter den kalde krigen. Eller økt geopolitisk rivalisering i avgrensede områder, som for eksempel i Nordområdene.

Både stormakter og stormaktskonstellasjoner etablerer egne ”interessesfærer” som reduserer det politiske handlingsrommet for små stater. Motsatt vil en internasjonal orden basert på forpliktende samarbeid gi små stater mulighet til å appellere til internasjonale normer, regler og praksiser dersom de skulle bli utsatt for politisk og/eller militært press.[1] I en slik internasjonal rettsorden spiller internasjonale institusjoner en viktig rolle i å begrense enkeltstaters makt. I et multi-polart system drevet av geopolitisk dynamikk derimot, definerer maktpolitikken – og altså stormaktene – i langt større grad spillereglene.

Det er imidlertid ikke bare små eller mellomstore stater, men også internasjonale og multilaterale institusjoner som potensielt vingeklippes. For NATO betyr framveksten av stormaktspolitikk at det blir enda viktigere enn før å framstå som en effektiv og enhetlig sikkerhetsaktør, både for det internasjonale samfunn og medlemslandene. Dette er en stor utfordring for et stadig mer heterogent NATO, noe som jeg kommer tilbake til i foredraget.

De siste årene har et mer ”foroverlent” og selvhevdende Russland løftet denne problematikken på NATOs dagsorden. Den russiske intervensjonen i Georgia i august 2008 er det mest eklatante eksempelet hittil, og som førte til brudd i samarbeidet mellom NATO og Russland. Men Russland har også lagt politisk press på sine naboland, gjerne land som ønsker NATO-medlemskap. I 2006 holdt for eksempel Russland tilbake gassleveranser til Moldova og Ukraina, angivelig fordi de nektet å betale den prisen Russland krevde. Dette har gjentatt seg ved flere anledninger, senest i januar 2009, og kan betraktes som en ren russisk maktdemonstrasjon.

Kinas fremvekst som en global stormakt, noe som blant annet avspeiles i landets interesse for gruvedrift og annen ressursutvinning i Afrika, er også en del av dette bildet. Stadig flere ser denne utviklingen som et uttrykk for at vi er tilbake i en internasjonal orden der stormakter etablerer eller, i Russlands tilfelle, reetablerer sine såkalte interessesfærer.

Med utgangspunkt i krigen mellom Georgia og Russland frykter mange også at kriger mellom suverene stater igjen vil kunne komme til å dominere i internasjonal politikk. Dette aktualiserer også NATOs rolle og særlig evnen til beslutningstaking og handling. I et slikt trusselbilde vil forsvars- og sikkerhetspolitikk og dermed i hvilken grad NATO ivaretar forsvar av medlemmenes territorier og alliansens nærområder bli viktigere enn internasjonale stabiliseringsoperasjoner, som sier noe om NATO som global aktør.

Dette kommer blant annet til syne i den pågående revisjonen av NATOs strategiske konsept. Konseptet skal identifisere mulige trusler og hvordan NATO skal gripe disse an, og er alliansens fremste arbeidsdokument. (Det er nedsatt en visemannsgruppe bestående av 12 erfarne politikere, ledet av tidligere utenriksminister Madeleine Allbright, som skal drafte et konsept som så skal behandles av den nasjonale NATO-delegasjonene, i tett samarbeid med generalsekretær Fogh Rasmussen.

Det strategiske konseptet, som skal vedtas innen utgangen av 2010, etablerer og reflekterer også en transatlantisk konsensus. Spenningen mellom NATO-land som ønsker mer fokus på NATOs kjerneoppgaver og eget territorium på den ene siden, og land som mener at NATO fremdeles bør innrettes mot å håndtere asymmetriske kriger slik som i Afghanistan på den andre, er svært synlig i debatten om konseptet.

Felles visjon og konsensus? Et heterogent NATO

På tross av indre strid om mange saker, også under den kalde krigen, har NATOs styrke framfor alt ligget i en felles visjon og en felles forpliktelse. NATO har gjennomgått store organisatoriske og militære endringer de siste årene, både som følge av nye trusselbilder og nye medlemmer. I tillegg til 12 nye medlemsland siden 1999, har NATO 24 partnerskapsland som deltar i NATO-samarbeidet og bidrar med styrker i NATO-operasjoner. Hva betyr dette for NATOs evne til å levere? To enkle poeng skal framføres her:

For det første, har NATO-utvidelsene skapt en mer heterogen allianse av land med til dels ulike agendaer og sikkerhetsinteresser. For det andre gjør selve antallet NATO-land, 28 i alt, det vanskeligere enn før å oppnå konsensus. Fra før har NATO-samarbeidet i stor grad vært preget av geografi samt forholdet til USA. ”Nordvestklubben” er for eksempel en uformell betegnelse på land som tradisjonelt har samarbeidet tett, som USA, Canada, Storbritannia, Nederland, Tyskland, Danmark og Norge. En annen uformell betegnelse er ”Club-med”, som brukes om de sør-europeiske NATO-landene. Bush-administrasjonens utenrikspolitiske linje skapte også en tiltagende spenning mellom Europeere og Atlantister i NATO.

Videre gjør den geografiske, politiske og historiske nærheten til Russland at mange av de nye medlemslandene har en mer pro-amerikansk orientering, enn de ”gamle” NATO-landene. Effekten av nærheten til Russland, forsterket av et mer anstrengt forhold mellom NATO og Russland de siste årene, var trolig avgjørende da Tsjekkia og Polen inngikk bilaterale avtaler med USA om å ha installasjoner for det amerikanske rakettforsvaret i Europa. For disse landene handlet det mindre om trusselen om raketter fra Iran, enn om et tettere bilateralt sikkerhetssamarbeid med – og håp om sikkerhetsgarantier fra USA. Krigen mellom Georgia og Russland i august 2008 viste at Russland både er i stand til og villig til å bruke militærmakt for å understøtte nasjonale interesser. Dette er i og for seg ikke overraskende, men har skapt bekymring i særlig de nye NATO-landene.

Et annet eksempel på at NATOs heterogene sammensetning har påvirket NATOs evne til å tale med en stemme, er uenigheten omkring Irak. USAs intervensjon ble støttet av både de atlantisk orienterte nye medlemslandene samt de ”gamle” atlantistene, herunder Storbritannia, Danmark, Spania og Portugal. Irak skapte stor splittelse internt i NATO, men også mellom mange europeiske allierte og USA.

Betyr dette at NATO i enda større grad enn før er blitt en arena for medlemslandenes politiske basketak og nasjonale agendaer? Et fellesskap av land med ulik historikk og interesser svekker NATOs evne til strategisk tenkning og konsensusbygging. Dette kan enten føre til handlingslammelse, eller til at viktige beslutninger om europeisk sikkerhet i praksis tas utenfor NATO. EU kan potensielt bli en konkurrent til NATO dersom alliansen ris av interne stridigheter som hindrer effektiv konsensusbygging og strategiske beslutninger. Uten konsensus kan ikke NATO handle og da blir heller ikke NATO et instrument for medlemslandene eller for det internasjonale samfunn. Et stort, heterogent og differensiert NATO kan derfor i ytterste konsekvens svekke NATOs relevans som allianse.

Koalisjoner av villige

Mangel på konsensus i NATO, men også tilgjengelige partnerskapsland som ønsker å knytte seg tettere til alliansen kan potensielt også forsterke tendensen mot såkalte koalisjoner av villige. Dette er ad hoc konstellasjoner innrettet mot spesifikke trusler eller mål, og skiller seg fra allianser ved at de mangler formelle institusjoner. Koalisjoner av villige er basert på at land bidrar ut fra nasjonale interesser, nasjonale kapasiteter (dersom de har det som etterspørres av den som leder koalisjonen) osv. på bilateral basis.

USA foretrakk eksempelvis å bruke en koalisjon av villige i angrepene mot Taliban etter terrorangrepene 11. september 2001. Beslutningen var angivelig basert på erfaringene fra Kosovo-krigen. Amerikanske militære mente dette var en ”war by committee”, og som man ikke ønsket å gjenta. Allianser mellom stater er ikke bare en mekanisme for militært samarbeid, men også et uttrykk for felles politiske interesser. USAs beslutning brakte derfor det politiske fellesskapet i NATO ut i en krise, fordi NATO ble spilt ut over sidelinjen politisk.

Koalisjoner av villige framstår gjerne også som en hendig løsning dersom det oppstår politisk uenighet mellom allierte som ikke lar seg løse. Irak-krigen i 2003 er et eksempel på en slik situasjon. Splittelsen mellom Europa og USA og innad i NATO førte til at USA igjen valgte å intervenere med støtte fra en koalisjon av villige, framfor alt Storbritannia. President Bush’ unilaterale linje i Irak-spørsmålet skapte uttrykket ”multilateralisme à la carte” om amerikansk utenrikspolitikk.

Enkelte har imidlertid hevdet at bruken av koalisjoner av villige var en opsjon som USA hadde diskutert med sine NATO-allierte gjennom hele 1990-tallet. Tanken var å bruke NATOs infrastruktur – og kanskje amerikansk infrastruktur – for å støtte disse koalisjonene (Thomson 2004: 217). Andre hevder at USA også i større grad enn før viste en tendens til å henvende seg bilateralt til NATO-land og forsøke å spille dem ut mot hverandre (Joffe 2001). Dette viser USAs dominerende stilling i NATO, men også at USA ikke bare er en trans-Atlantisk, men i tillegg en “trans-NATO” aktør, dvs. en strategisk partner for NATO-landene.

Bilaterale avtaler, koalisjoner av villige og intern oppsplitting i saker av vital betydning for NATOs framtidige kurs er ikke bare en utfordring for NATOs enhetlighet som organisasjon. Dette skaper potensielt også sikkerhetspolitiske og strategiske utfordringer. Det er, for det første, en betydelig utfordring for NATO dersom alliansen blir en ”force pool” for medlemsland som ønsker å bruke militærmakt, men som ikke ønsker å forholde seg til NATO som politisk forum og konsensusorganisasjon. Dette kan, som nevnt, bidra til å flytte beslutninger ut av NATO-rammen. Flere land, deriblant Norge, har vært opptatt av at NATO ”ikke utvikler seg til å bli et forum som stadfester enighet man kommer fram til i andre og mer lukkede fora” (Forsvarsdepartementet 2000-01: 22). Koalisjoner av villige kan være et slikt forum, og vil kunne føre til at de mindre landene i NATO blir marginalisert.

For det andre, er ikke koalisjoner av villige dannet med tanke på NATOs ve og vel, men for å løse spesifikke, ofte akutte militære og sikkerhetspolitiske spørsmål som angår enkelte NATO-land mer enn andre. Dette utvanner alliansesolidariteten, som er et grunnprinsipp i NATO. Eksempelvis ville de amerikanske planene om et rakettforsvar i Europa ikke dekke NATO-landene Tyrkia og Hellas. Skjoldet ville derfor bety en svekkelse av sikkerhetens ”udelelighet” i NATO og dermed grunnlaget for selve sikkerhetsfellesskapet.

Bilateralisering, saksspesifikke koalisjoner og intern oppsplitting vil, for det tredje, generelt gjøre det vanskeligere for små land å hevde seg – av ressursmessige årsaker. Militært og teknologisk overlegne NATO-land vil i enda større grad kunne definere – gjennom sitt operative lederskap – premissene for en aktuell operasjon som gjennomføres av en koalisjon av villige. En slik utvikling vil på sikt også kunne svekke prinsippet om at alle land har lik vekt når beslutninger skal fattes.

Bilaterale avtaler, som med rakettskjoldet, de facto samarbeid mellom leire i NATO og, ikke minst, ad hoc koalisjoner av villige viser at vi allerede har hatt det vi kan kalle et 2/3 NATO en stund. Dette er et NATO ”à la carte” der interessemotsetninger mellom to eller flere grupper av land har manifestert seg. Disse konstellasjonene ser nå ut til å bli mer utbredt, basert på nasjonale interesser i stadig flere viktige saker for NATO, som for eksempel ISAF.

For å unngå disintegrasjon og beholde evnen til strategisk beslutningstaking har enkelte tatt til orde for at NATO bør innføre et system der ikke alle land er med på alt, men velger fra en meny av samarbeid. I et slikt NATO er konsensus ikke lenger et absolutt krav (Schreer and Noetzel 2009: 212). Poenget er at ikke noe land kan hindre at andre land samarbeider tettere dersom de ønsker det, såfremt det ikke strider mot NATOs mål eller regler. Slike ‘à la carte’ eller ‘variabel geometri’ løsninger har vært fremmet som svar på EUs institusjonelle utfordringer som følge av utvidelsene.

Dette betyr også at ”koalisjoner av villige” kan være en løsning og ikke bare en trussel for det videre NATO-samarbeidet. Over tid mener jeg likevel at dersom NATO utvikler seg i retning av å bli en varig saksspesifikk allianse, knyttet til en enkelt trussel, sak eller operasjon, vil dette svekke grunnleggende verdier og prinsipper i alliansen, som kollektiv sikkerhet, alliansesolidaritet og en felles visjon.

NATOs strategiske konsept

Det er særlig NATO-utvidelsene, utviklingen av militære kapabiliteter og styrkebidrag til ISAF som har ført til dannelsen av ulike leire i NATO de siste årene. Disse leirene er lette å identifisere i diskusjonen om det nye strategiske konseptet. En gruppe, hovedsakelig de anglo-saksiske landene, har støttet president Bush’ ønske om å utvikle NATO til et globalt instrument innrettet mot å håndtere globale og framfor alt terrortrusler gjennom operasjoner i Eurasia og Midtøsten (Afghanistan og Irak). Denne gruppen vil ha et globalt, pro-aktivt NATO. NATOs skal skape sikkerhet ved å fremme liberale, demokratiske verdier og styrke partnerskapspolitikken, særlig overfor nye partnere som Australia og Japan.

En annen gruppe eller leir, anført av Frankrike og Tyskland, har vært er kritiske til det amerikanske lederskapet i NATO. Disse ønsker å fremme europeiske interesser, der blant annet forholdet til Russland er viktig. Spørsmålet om hvorvidt NATO skal spille en mer aktiv rolle i forhold til energisikkerhet, er eksempelvis svært viktig for enkelte medlemmer, herunder Norge, mens andre mener at bare det å sette spørsmålet på NATOs strategiske agenda vil kunne provosere Russland.

En tredje leir har blitt tydelig i forbindelse med utvidelsene og diskusjonene om det strategiske konseptet, og som argumenterer for at alliansen bør fokusere mer på sine kjerneoppgaver og nærområder. I denne gruppen finner vi mange av de nye NATO-landene fra den tidligere østblokken, som søkte om medlemskap på grunn av sikkerhetsgarantiene mer enn noe annet. Flere av disse landene har gitt uttrykk for at de føler seg som annenrangs NATO-medlemmer fordi de ikke har NATO-baser eller annen infrastruktur på sine territorier. Mange hevder også at de ikke har noen reell sikkerhetsgaranti mot et mer selvhevdende Russland. Denne situasjonen vil, hvis den får fortsette, kunne bidra til å forsterke bildet av et ”NATO à la carte”, og samtidig stille spørsmålstegn ved NATOs troverdighet.

Norge og Tyrkia tilhører også denne leiren, men HAR et annet utgangspunkt. Endringene i de internasjonale maktforholdene har ført til et større fokus på geopolitikk og potensielle konflikter mellom stater i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk og -debatt. Regjeringen understreker at: ”Utfordringene i våre nærområder synes å bli større enn tidligere antatt.” (Forsvarsdepartementet 2007–08: 19). I lys av Russlands tilbakekomst i internasjonal politikk har forsvarsministeren tidligere uttalt at Russlands militære aktivitet i nordområdene ”understreker NATOs fortsatte relevans for stabiliteten i nord” (Strøm-Erichsen 2007). Det har imidlertid vært en betydelig utfordring å vekke NATOs interesse for regionen.

Det norske nærområdeinitativet

Norges viktigste innspill til diskusjonene om det strategiske konseptet og om de problemstillingene som et NATO ”à la carte” innebærer, er en bedre balanse mellom alliansens engasjement ute og hjemme. Med det såkalte Nærområdeinitiativet foreslo Norge i 2008 at NATO skal fokusere mer på utfordringene i alliansens kjerneområde samt i nærområdene i periferien av NATO-området.[2] I dette ligger det et ønske om å gjenopplive enkelte tidligere militære praksiser i NATO som har ligget brakk på grunn av utfordringene knyttet til kampen mot internasjonal terror og ISAF-operasjonen. Regjeringen mener at NATO bør overvåke utviklingen i og øke kunnskapen om NATO-området og NATOs periferi (”situational awareness”). Dette bør skje på kontinuerlig basis, for eksempel ved å la NATOs kommandoer i Brunssum og Napoli ha et særskilt regionalt ansvar. Norge ønsker også flere NATO-øvelser, og ikke bare nasjonale eller multinasjonale øvelser.

Ved å øke sin profil i eget territorium vil NATO også bidra til å styrke det transatlantiske partnerskapet og NATOs relevans, ifølge nærområdeinitiativet. Det norske innspillet understreker også at større synlighet hjemme er viktig for å vise alliansens direkte relevans for medlemslandenes sikkerhet, og derigjennom sikre oppslutning om NATO i befolkningen. Mye av dette høres plausibelt ut, også i mine forskerører.

Nærområdeinitiativet må likevel framfor alt betraktes som Norges respons på Russlands økte militære aktivitet i nordområdene – noe flere NATO-land også gjorde. Som nevnt har NATO vært lite interessert i nordområdene i en sikkerhetskontekst etter den kalde krigen. En voldelig konflikt der som involverer artikkel 5 anses som usannsynlig i overskuelig framtid, og utfordringene har ligget andre steder, framfor alt på Balkan og i Afghanistan. Interessen er imidlertid i ferd med å ta seg opp. NATOs erklæring fra toppmøtet i april 2009 refererte blant annet til utviklingen i nordområdene (para 60).[3] Energisikkerhet er et stikkord her, samtidig som dette ikke er helt enkelt i NATO-sammenheng, som nevnt.

Interesse fra NATO er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å løse Norges utfordringer i nord. Formelt sett har NATO nemlig ingen rolle i den type konflikter eller hendelser som er mest aktuelle. De mest aktuelle hendelsene er knyttet til territorielle krav i såkalte omstridte områder, altså områder der suverenitet ikke er permanent etablert i henhold til folkeretten (Diesen 2007). Skulle en situasjon oppstå som involverer et NATO-land i omstridte områder, vil prinsippet om ”en for alle, alle for en” formelt sett ikke gjelde. Dette betyr naturligvis ikke at NATO ikke vil eller kan engasjere seg. Alliansesolidariteten og prinsippet om udelelig sikkerhet vil uansett gjøre NATO til et viktig forum for å drøfte en slik hendelse, i tillegg til FN. Dette forutsetter imidlertid et enhetlig NATO, noe et NATO à la carte vanskeliggjør.

Selv om Norges initiativ var kjent i NATO-kretser før Russlands invasjon i Georgia i august 2008, aktualiserte konflikten innholdet i non-paperet ytterligere. Man kan si at Norge fikk uventet drahjelp. Men nærområdeinitiativet ble også av enkelte land sett som en refleksjon av Norges innenrikspolitiske utfordringer med å sende militære styrker til visse deler av Afghanistan, og utfordringene knyttet til moderniseringen av Forsvaret. Det at Tyrkia, Hellas og Polen – alle med store nasjonale forsvar som de sliter med å omstille – støttet Norges initiativ, ble tatt til inntekt for denne tolkningen. Gradvis fikk imidlertid Nærområdeinitiativet støtte fra toneangivende land i NATO, blant annet fordi det ble oppfattet som relevant også for Svartehavsområdet og Middelhavsområdet.[4]

Den militære transformasjonen anført av USA etter 11. september, som gjorde NATO til et globalt instrument for å håndtere trusler i Eurasia og Midtøsten, har bidratt til at enkelte har tatt til orde for at NATO bør ”komme hjem til Europa” og bli en organisasjon for euroatlantisk sikkerhet framfor global sikkerhet (Pascallon 2008). For Norges del understreker regjeringen at det ikke er snakk om et enten-eller, men en bedre balanse mellom bruken av Forsvaret ute og hjemme.

I utformingen av Forsvarets operative struktur legger regjeringen ”stor vekt på nasjonale behov og oppgaver” og ”evnen til overvåking og situasjonskontroll i nord”, samtidig som både nasjonal og internasjonal beredskap skal styrkes, primært gjennom økt fokus på Hæren (ibid.: 19-20). Langtidsplanen for 2009–12 fastslår likevel utvetydig fast at Forsvarets viktigste operative utfordring per i dag er ISAF, og at Forsvaret må kunne håndtere nasjonale og internasjonale oppgaver samtidig (Forsvarsdepartementet 2007–08: 19). Det er også lite som tyder på at forventningene til Norge om å stille med internasjonale styrkebidrag vil reduseres i overskuelig framtid. Spørsmålet kom blant annet kom opp under generalsekretær Fogh Rasmussens offisielle besøk i Oslo i forrige uke. Slike oppfordringer om norske styrkebidrag kan også komme fra FN og EU.

Konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

NATO er hjørnestenen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norge risikerer å miste innflytelse som følge av NATOs problemer med å finne fram til enighet i viktige saker. Et NATO “à la carte” krever effektiv koalisjonsbygging og godt diplomatisk håndtverk. Dette er ikke bare ressurskrevende for små land som Norge, men vil også kunne redusere Norges handlefrihet. For Norge er NATO viktig ikke bare som den primære sikkerhetsgarantist, men også i sin kapasitet som et forum for konsultasjoner dersom kritiske situasjoner skulle oppstå.

Dersom alliansens rolle og funksjon som arena for sikkerhetskonsultasjoner svekkes, vil også alliansens relevans for norsk sikkerhet svekkes. Dette er en særlig utfordring for Norge, som ikke er EU-medlem. Et NATO ‘à la carte’ vil kunne gjøre utenforskapet enda mer utfordrende enn i dag. I europeisk sikkerhetspolitikk er Norge både en ‘insider’ og en ‘outsider’ på samme tid. Som en av de eldste NATO-landene og en lojal alliert, har Norge tilhørt den indre krets i NATO. Norges nære bilaterale relasjoner med USA under den kalde krigen og i de første årene i ‘krigen mot terrorisme’ bidro til å opprettholde Norges posisjon som en ’insider’.

Norge er en “outsider” hva gjelder EU-dimensjonen av europeisk sikkerhet. På tross av deltakelse i den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken, blant annet i den nordiske EU-kampgruppen, og i EU-ledete operasjoner, har Norge ingen tilgang til de politiske diskusjonene som skjer i EU før NATO toppmøter og NATO ministermøter. Samarbeidet mellom NATO og EU under Berlin Pluss-avtalen fungerer heller ikke som forutsatt på grunn av Hellas og Tyrkias strid om Kypros. Dette er kanskje ingen alvorlig trussel mot norsk innflytelse så lenge NATO prioriteres av medlemslandene. For eksempel signaliserer president Obama at han ser alliansen som et produktivt rammeverk for konsultasjoner med allierte i sikkerhetsspørsmål, noe hans forgjenger ikke gjorde.

Men det at USA nå viser interesse for NATO kan også bety at USA er interessert i å re-investere i andre relasjoner og allianser. USA og Europa har i stor grad sammenfallende interesser – selv om betoningen av enkeltsaker varierer – og enkelte kaller dette ”the Obama moment” (rapport 2009). Som følge av Obamas diplomatiske framstøt overfor Europa er de bilaterale forbindelsene mellom USA og EU også inne i en ny fase. Sentrale spørsmål på den bilaterale sikkerhetspolitiske agendaen inkluderer Iran, Irak, Midtøsten forholdet til Russland, Afrika, økonomiske forhold og klima. En styrking av dette forholdet, noe mange mener er i ferd med å skje,[5] vil kunne bli en stor utfordring for NATO-land som ikke er EU-medlemmer, slik som Norge. Mens Norges formelle forhold til EU må forventes å forbli uendret de nærmeste årene, ser vi altså at EU endrer sitt forhold til andre land, her USA. USA-EU relasjonen er foreløpig i liten grad institusjonalisert utenom de årlige toppmøtene og strategiske dialoger med de større EU-landene. En sterkere USA-EU relasjon vil likevel kunne marginalisere Norges innflytelse i den bredere europeiske sikkerhetspolitikken, der NATO-medlemskapet ikke gir tilgang.

Konklusjon

Jeg vil avslutte foredraget der jeg begynte, med hvordan NATOs rammebetingelser endres som følge av endringene i det internasjonale systemet. Det strategiske konseptet er viktig for hvordan NATO skal håndtere relasjonene med sine viktigste strategiske partnere og BRIK-landenes økte innflytelse globalt. Enkelte har argumentert for at Kina bør trekkes inn i internasjonale, multilaterale organisasjoner i saker av felles interesse.[6] Dette kan skje gjennom en partnerskapsavtale, eller saksspesifikk samarbeidsavtale, men som er mindre formalisert enn med NATOs partnerskapsland. I tillegg til dette er en ”gammel” spiller og alliert som Pakistan i politisk omforming, noe som får betydning for NATOs handlingsrom i regionen. Dette berører ikke kun ISAF-operasjonen, men også forholdet til f.eks. Iran. USA har nasjonale interesser i denne regionen, og dette berører derfor også NATO.

For NATO har et sterkt og selvhevdende Russland medført at en utvidelse med land som grenser til Russland (som Georgia, Ukraina) er svært problematisk. I hvert fall dersom sikkerhetsgarantien under Artikkel 5 fortsatt skal gjelde for alle medlemsland. Dette er sentralt i debatten om revideringen av NATOs strategiske konsept, og et spørsmål som både Norge og mange av de nye medlemslandene er opptatt av.

Et sterkt internasjonalt samfunn er viktig både for norsk interessepolitikk, så vel som for norske sikkerhetspolitiske interesser. Både langtidsplanen for Forsvaret og stortingsmelding nr. 15 om Norges utenrikspolitiske interesser og mål betrakter globalisering og geopolitikk som de viktigste eksterne rammebetingelsene for Norge. Den internasjonale utviklingen vi ser nå er derfor en potensielt dårlig nyhet for et lite land som Norge. Hvordan NATO håndterer sine interne utfordringer knyttet til konsensusbygging eller alternative modeller for beslutningstaking blir derfor ekstra viktig. Dette er avgjørende for at alliansen skal framstå som en relevant og effektiv sikkerhetsaktør og arena for transatlantisk sikkerhet og ivaretaker av norske sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser.

[1] G. John Ikenberry (2001) analyserer ulike typer av orden mellom stater boken After Victory. Institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars. Princeton: Princeton University Press.

[2] Dette ble fremmet som et innspill til diskusjonen før toppmøtet gjennom et såkalt non-paper fra den norske forsvarsministeren høsten 2008.

[3] Også internasjonale medier har vist interesse for regionen. Blant annet hadde NATO Review et lengre intervju med utenriksminister Jonas Gahr Støre i 2009 om ”The Artic: too hot to ignore?”, som ble godt mottatt i NATO-kretser. The Economist har intervjuet statssekretær i Forsvarsdepartementet, Espen Barth Eide, om nordområdenes sikkerhetspolitiske betydning for NATO.

[4] Blant annet støtter Tyskland, Frankrike og USA hovedintensjonen i det norske non-paperet (kilder i den norske NATO-delegasjonen, oktober 2008, Utenriksdepartementet, april 2009). Statssekretær Espen Barth Eide har også framhevet dette, blant annet i Dagsnytt Atten, NRK P2, 3. april 2009.

[5] Europaparlamentet har for eksempel foreslått en ny transatlantisk partnerskapsavtale, et transatlantisk politisk råd på toppnivå, et transatlantisk økonomisk råd, EP-Congress komite og toppmøter to ganger per år.

[6] Ifølge Anne Marie Slaughter, RUSI-konferanse i London i mai 2008.