Foredrag: «Militær intervensjon som politisk virkemiddel i dagens verden» – eller Maktbruk og norsk utenrikspolitikk.

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 11. november 2013

Bjørn Tore Godal

Foto: Kjell Huslid, OMS

«Militær intervensjon som politisk virkemiddel i dagens verden» –
eller Maktbruk og norsk utenrikspolitikk.

Kontrolleres mot framføringen

Takk for hyggelig invitasjon!

Sist jeg sto på denne talerstolen var i januar 2001. Jeg hadde den gang gleden av å presentere hovedintensjonen i den nye forsvarsreformen som ble til i skjæringsfeltet mellom en ny tids sikkerhetspolitiske utfordringer og våre grunnleggende nasjonale behov.

Jeg vil prøve å sette dagens tema inn i en historisk, men også tidsaktuell sammenheng.

I oktober 1905 la utenriksminister Jørgen Løvland fram sine tanker for Stortinget om det nye selvstendige Norges utenriks- og forsvarspolitikk. I datidens debatt var det oftest en dyd å mene at det beste for Norge var «ingen udenrikspolitik at have». Løvland følte behov for å presisere dette nøyere. Hans nøkkelformulering var: «-… opgaven maa være at holde os udenfor deltagelse i de kombinationer og alliancer, som kan drage oss inn i krigseventyr med nogle av de europeiske krigerstater…«. For en helt fersk utenriksminister i en ny selvstendig stat representerer ikke denne uttalelsen nettopp toppen av diplomatisk finfølelse. Men så var da heller ikke diplomati noe som sto høyt i kurs i det nye Norge. Det er ikke godt å vite hvor Jørgen Løvland hadde befunnet seg i dagens sikkerhetspolitiske debatter. Jeg vil tro han hadde funnet seg godt til rette i Venstres liberale tradisjoner og vært noenlunde midt på treet i vanskelige debatter og avveininger.

(Utenrikspolitikkens fundamenter)

Siden 1905 har pendelen svingt i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk under sterke inntrykk av skiftende tider og nye behov. Professor Olav Riste har skrevet om de tre formative faser i norsk utenrikspolitikk. Og vi finner elementer fra alle disse fasene i vår tids debatt.

Det nasjonsbyggende prosjekt i 1905 rommet et sterkt ønske om å holde avstand ikke bare til våre tradisjonelle unionspartnere, men også til de europeiske stormakter som i sin tid hadde gjort Norges status til en salderingspost under freden i Kiel knappe hundre år før. Det tryggeste i 1905 ble antatt å være å holde pusten etter vår nasjonale selvtekt og deretter ligge lavest mulig av frykt for å bli involvert i europeiske begivenheter som historien hadde vist at vi hadde liten kontroll over. Riste kaller det nøytralitetsfasen i norsk utenrikspolitikk. Denne nøytralistiske åre kan gjenfinnes i alle år siden (ikke minst i EU-debattene), men den er ellers kommet på defensiven både etter den første og særlig den andre verdenskrig.

Den første verdskrig ble et meget dramatisk varsel om at det ikke lot seg å gjøre å gå skadefri gjennom tilværelsen ved hjelp av den vedtatte kombinasjon av en meget passiv utenrikspolitikk og en sterkt utadvendt handels- og skipsfartspolitikk. Nøytraliteten reddet ikke livet til 2000 norske sjøfolk. Over hele Europa lød kravet om aldri mere krig. Ut av krigens vanvittige lidelser og ødeleggelser vokste kravet om en sivilisert rettsorden der folkerettsregler, fredsmekling, voldgift og nedrustning stod i høysetet. Folkeforbundet så dagens lys – og Norge var i fremste rekke, inspirert også av Fridtjof Nansens humanitære dåder langt borte fra kongeriket. Veien til Norges rolle i nyere tid som tilrettelegger i fredsprosesser er ikke lang. Olav Riste kaller det misjonsfasen i norsk utenrikspolitikk og den bærer vi alltid med oss, preget av viktige kulturelle og sosiale strømninger, ikke minst av kristendommens og arbeiderbevegelsens solidaritetsidealer.

Som kjent ble Folkeforbundet etter hvert paralysert. Som så mange ganger før ble de faktiske maktforholdene avgjørende for utviklingen, ikke traktatene og idealene. Bare gjennom en alliert kraftanstrengelse fra Storbritannia, USA, Sovjetunionen og styrker under kontroll av eksilregjeringene lyktes det å tvinge Nazityskland i kne. Nøytralitet, maktesløshet og apati skulle så avløses av alliansefasen i europeisk og global sikkerhetspolitikk gjennom håndfaste kollektive sikkerhetsgarantier i NATO og en global verdensorganisasjon med sikkerhetspolitiske fullmakter, De Forente Nasjoner.

(De nye utfordringer)

De sikkerhetspolitiske utfordringer vi er blitt stilt overfor de to siste tiår passer tilsynelatende ikke helt inn i bildet av de tre formative faser i utviklingen av norsk utenrikspolitikk fra 1905 til Murens fall ved inngangen til 1990-tallet. Det geografiske element er mindre viktig enn før og avstand er i stadig mindre grad noen garanti for at man er trygg. Truslene mot vår sikkerhet er asymmetriske og grenseoverskridende på en helt annen måte. Regional og global terrorisme, informasjonskrigføring, nye militante versjoner av grenseoverskridende religiøse og etniske kamper m.m. er kjennetegn på den nye tid. Det sikkerhetspolitiske bildet er blitt langt mer komplisert og sammensatt.

Kravet utenfra, men også her hjemme, om at vi bør ta ansvar er påtakelig for en ressurssterk nasjon som Norge. Samtidig kan vi som et lite land i liten grad styre det videre forløp i de konflikter vi velge å la oss engasjere i. Da er vi i er i sterk grad avhengig av den kollektive fornuft, helst slik vi selv definerer den, – og av våre alliertes gode skjønn.

Noen få ganger er et enkelt: Sveriges nåværende utenriksminister Carl Bildt var på 90-tallet EUs koordinerende representant på Balkan og var i starten av sitt oppdrag fortvilt over manglende kommunikasjonsutstyr til bruk i all den innsats fra EU-landene han var satt til å koordinere. Beslutningsprosessene om finansieringen av dette utstyret internt i EU var uendelige – og det var en glede for Norge å fortelle en lettere himmelfallen Carl Bildt: «Glem det, Norge tar regningen uten flere prosesser. Få utstyret på plass.» Det var absolutt også i vår interesse som giver at også EUs innsats fungerte optimalt. Beløpet var ikke avskrekkende stort.

(Maktbrukens dilemma)

Det er langt mer krevende å bidra i håndfaste militære flernasjonale operasjoner der tyngdepunktet i beslutningsprosessene ligger i strukturer vi har begrenset innflytelse over. Vi bærer alltid med oss maktbrukens alvor og etiske dilemma. Menneskeliv må behandles med det dype ansvar og alvor det fortjener. Faren for tap av liv må stå i et forhold til hva vi kan tape ved ikke å engasjere oss. Bruk av makt er uansett et nederlag for den siviliserte verdens normer slik vi kjenner dem gjennom FN- erklæringen om menneskerettighetene og andre konvensjoner og avtaler i folkeretten. Det vil derfor ligge en sterk tilbøyelighet til å unnvike bruk av makt i det lengste – og prøve alle andre veier til konfliktløsning. Maktbruk bidrar selvsagt i liten grad til den angrepnes forståelse for angriperens gode hensikter. Det framstår som legitimt å forsvare seg. Den dyreste freden er som regel alltid mye billigere enn den billigste krigen. Maktbruken har alltid sin egen dynamikk og troen på at man ser ende på konflikten avløses ofte av ny voldseskalering utenfor egen kontroll. Dermed stilles det store krav til edruelighet, politisk og militærstrategisk klokskap før man går til det skritt å anvende maktmidler.

(Den første prøve)

Den kalde krigens slutt ved inngangen til 1990-tallet markerer et tidsskille i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Fra en statisk stillingskrig med to dominerende sentre, der vi selv var knyttet til det ene, men nær nabo med det andre, trådte konturene av et nytt landskap fram, med mange spillere. Jeg ble medlem av Stortingets utenrikskomite i 1989 (akkurat i tide!) og overtok som leder av komiteen etter at Gro Harlem Brundtland ble statsminister i november året etter. Det falt det i mitt lodd å styre komitebehandlingen av den første Irakkrigen. Saddam Husseins provoserende angrep på Kuwait var til de grader «out of area» i den kjente NATO-terminologien. NATO kom da også til å spille en meget beskjeden rolle. Det ble en «coalition of the willing». Vedtakene i FNs sikkerhetsråd var klare nok, ikke med det formål å fjerne Saddam, men å komme et lite angrepet land til unnsetning. Dette avstedkom ikke større motforestillinger i Stortinget. Bare i SV var det mislyd. Men i opinionen, slik den framkom i meningsmålingene, var det tilbakeholdenhet og skepsis til norsk deltakelse i selve krigshandlingene. Bidragets innretning ble forholdsvis beskjedent, et kystvaktfartøy som støtte- og forsyningsfartøy til en dansk korvett. Men det var symboltungt nok for et nordlig land med meget spinkle militærmaritime tradisjoner i den delen av verden.

Maktbrukens formål var avgrenset; verne om et lite lands integritet. Ingen forutsetninger om framtidig styresett hos den angripende stat ble lagt til grunn, ei heller hos den angrepne, for den saks skyld. Slik sett var resultatene av den første synlige norske militære deltakelsen, utover de mange klassiske norske FN-oppdrag av fredsbevarende karakter, lett å måle. Koalisjonens oppdrag ble en suksess. Oppfølgingen, den annen Irak-krig, skulle bli en helt annen historie.

For Norge ble Kuwait/Irak-krigen ikke mye mer enn en forsiktig test av badevannet i forhold til de konflikter som fulgte. Slik sett ble det første Irakkrigen en «greiere» inngang til de to neste tiårs kriger, kriser og tilhørende dilemmaer, der nyansene mellom svar og hvitt og debatten om mål, virkemidler og måloppnåelse er adskillig mer påfallende og påkrevete.

(Balkan)

Det neste store krisescenario skulle ryste oss på en helt annen måte. Balkan og Jugoslavia lå på vårt eget kontinent en kort charterreise borte – og for de eldre blant oss med en følelse av naboskap med røtter i felles motstandskamp mot fascismen.

Grusomhetene på Balkan i form av overgrep, mord og etnisk rensing ble i alle sine faser på 90-tallet en sterk motivasjon for handling. Det var motiverende for samling om mye, men ledet også til splittelse. Den serbisk-russiske dimensjon satte som kjent en effektiv stopper i Sikkerhetsrådet for nødvendige tiltak til beskyttelse av den ikke serbiske sivilbefolkningen i Kosovo og bombingen uten FN-mandat var et faktum. Den framsto likevel som legitim i norsk opinion, siden alternativet, utsiktene til fortsatte omfattende myrderier var verre. Flertallet i SVs stortingsgruppe fulgte Kristin Halvorsen, regjeringen Bondevik og Arbeiderpartiet, om enn med mye internt rabalder.

Det kan stilles spørsmålstegn ved mye, ikke minst FNs maktesløshet ved kritiske korsveier under konfliktene i det tidligere Jugoslavia, manglende militære kapasiteter og mandater. Men i det store og hele er det ingen tvil om at den samlede sivile og militære innsatsen fra FN, NATO, EU og OSSE har vært et bidrag til større stabilitet, mer ro og gradvis, til dels rask integrasjon i europeiske og transatlantiske samarbeidsstrukturer. Norges bidrag var betydelige gjennom de ulike styrkekombinasjonene i UNPROFOR, S-FOR og K-FOR, I-FOR mv. Både NATO-samarbeidet og det nordiske forsvarssamarbeidet ble satt på praktiske prøver. Nye NATO-medlemmer i øst, men også Russland ble tidvis viktige samarbeidspartnere. Selv hadde jeg i 2001 gleden av å studere K-FOR-operasjonene i Kosovo, bl.a. fra et russisk militærhelikopter, sammen med styrkesjefen, general Torstein Skiaker.

Både spesialstyrkene og etterretningen besto sine prøver. På det operative plan avslørte Balkanoperasjonene også viktige allierte svakheter ikke minst i luftforsvaret. Det fikk stor betydning for vår egen oppdatering av kampflyene, noe vi har nydt godt av siden både hjemme og ute.

Jeg hadde gleden av i regionen å introdusere general Vigleik Eide som leder av OSSEs militære opprydningsaksjon i Bosnia, etter Daytonavtalen, som tidligere forsvarssjef i et land med et godt forhold til det tidligere Jugoslavia, men også som tidligere leder av NATOs militærkomite. Det første slo an i Beograd, det andre var mer virkningsfullt i Bosnia. Han avtvang etter hvert respekt i alle leire.

(Afghanistan)

Afghanistan er det uten sammenligning mest krevende engasjement vi har påtatt oss, politisk og militært. Inngangen var tilsynelatende enkel. Terrorangrepene på tvillingtårnene i New York og andre amerikanske mål 11. september 2001 mål var en oppskakende og skjellsettende begivenhet i verdenshistorien og mobiliserte raskt både opinionen, NATO-landene og svært mange andre, herunder Russland. Fase en, som kom i gang under min etterfølger som forsvarsminister, skulle bli den enkleste, om enn også krevende. Afghanistan som fristed og treningsleir for Al Qaida må betraktes som satt ut av spill. Det er den mest vellykkede del av operasjonen. Svært mye ressurser er brukt etter den tid.

President Obama innledet sin første presidentperiode med å etterlyse en klar strategi for tilstedeværelsen i Afghanistan. Vi kan være trygge på at han var godt informert. Uttalelser fra ledende amerikanske og allierte militære ledere peker i samme retning: fravær av en helhetlig militærstrategisk plan, men mange delmål. For Norge, som gitt sin størrelse og sine tradisjoner, er mest aktiv på enten overordnet politisk nivå eller på det taktiske og operasjonelle plan, sier det seg selv at fraværet en styrende militær strategi er ganske alvorlig, med mindre vi mener selve tilstedeværelsen og dagens operative hverdagsbehov er tilstrekkelig som styrende faktorer.

Jeg har aldri trodd det i løpet av noen år skulle la seg gjøre å omskape Afghanistan til et folkestyre med rettigheter og standarder etter FNs ideelle krav, enn si etter vestlig mønster. Jeg tror det forbyr seg selv å overkomme motsetningene og de kulturelle trekk i et lands eldgamle og pinefulle historie gjennom et tiår eller tos ekstern innsats.

Og om det skulle ha vært mulig: Med så mange gjestende aktører både sivilt og militært, er målsettinger og operativ samordning i utgangpunktet meget vanskelig og mindre land kan ikke gjøre seg håp om å styre noen «grand strategy», selv om det alltid er en forpliktelse å prøve. «Bottom line» er at nærværet og bistanden har vært ønsket av de lovlig valgte myndigheter, og at det tidvis og bitvis har lyktes å skape tryggere kår og materielle forbedringer for den hjemsøkte sivilbefolkningen, på en måte om kan peke framover.

Framskrittene er påtakelig på viktige områder som utdanning, helse og kvinnenes stilling. Institusjonsbyggingen med vekt på lokale politi- og sikkerhetstyrker har vært en hovedprioritet. Framfor alt snakker vi om hjelp til selvhjelp. Paradoksalt nok er det lettere å formulere suksesskriterier mot slutten av tilstedeværelsen i Afghanistan: Vil det lykkes afghanske nasjonale menigheter å stabilisere sikkerhetssituasjonen i landet med liten eller ingen hjelp utenfra og dermed legge grunnlaget for en fredeligere utvikling?

Ett er sikkert: Det er det vanskelig å drive institusjonsbygging i et land preget av borgerkrigsliknende tilstander. Enhver hjelpeinnsats kommer lett i skvis. Ingen kan forhindre motstridende grupper i å fortsette å slåss. Men vi kan ha håp om at stadig flere ser de gjensidige fordeler av å bruke sine ressurser på noe annet og mer enn å ødelegge hverandre. De varierende forhandlingskontakter med ulike Talibangrupperinger kan peke i en slik retning.

(Irak)

Den andre Irak-krigen fra 2003 opplevde jeg fra en interessant observasjonspost, som norsk ambassadør i Berlin. Det var norsk tysk enighet om at fraværet av FN-mandat gjorde deltakelse i aksjonene mot det irakiske regimet uaktuelt. Derimot vakte det det en viss tysk oppsikt at vi etter hvert valgte å delta med et norsk ingeniørkompani i britisk sektor, som konsentrerte seg om minerydding og veibygging. Det hjalp noe at FNs sikkerhetsråd i en særskilt resolusjon slo fast at man kunne bidra til Iraks gjenreising og stabilisering uten å bli ansett som en del av okkupasjonsmaktene, USA og Storbritannia. Distinksjonen mellom okkupanter og hjelpere var likevel ikke alltid helt enkel å forklare våre tyske venner.

(Libya)

Libya er illustrerende for den nye tid i sikkerhetspolitikken. Et komplett uventet hendelsesforløp, med sammenbrudd i et av verdens mest totalitære regimer, påfølgende omfattende borgerkrig og fare for massemord. Gaddafi ville rense Benghazis gater. Ikke innblandingsprinsippet i FN-pakten måtte vike for «responsibility to protect.» Den arabiske liga bad om handling. Hverken Kina eller Russland kunne lukke øynene. Frankrike tok føringen og NATO etter hvert kommandoen.

Det er liten tvil om at Norges bidrag var spektakulært på minst to måter. For det første: Det lyktes regjeringen å etablere en rekordrask beslutningsprosess i samsvar med etablerte samarbeidsformer med Stortingets utvidete utenrikskomite. Jeg tilhører beundrerne av den denne praksis, ikke kritikerne. For det andre: Gjennom dyrekjøpte erfaringer fra vårt flynærvær på Balkan, var det nå lyktes å utvikle en førsteklasses slagkraft i våre kampfly med god evne til samhandling med allierte krefter. Vi var i begge henseender i første rekke.

Fasiten er slik jeg ser den, høyst brukbar. FN-mandatet ble oppfylt. Operasjonen var tidsavgrenset. Og den viser for vårt vedkommende at utviklingen av vårt innsatsforsvar har gitt mobilitet, hurtighet og militær evne. Libyas utvikling siden er ingen kilde til fortrøstning, men det er en annen sak.

Det mest utfordrende ved vår Libyaerfaring er etter mitt syn følgende: med utvidet evne følger også større ansvar, særlig om vi velger å ta i bruk våre mest virkningsfulle militære kapasiteter. I Libyaoperasjonene var sammenhengen mellom målutvelgelsen for våre kampfly og ordlyden i mandatet om beskyttelse av sivilbefolkningen en kontinuerlig utfordring. Vi vil sjelden sitte i den strategisk militære ledelse av allierte operasjoner, men vi må ha evne til å delta i utformingen av målene og medvirke i arbeidet med hvordan de best kan nås, utover det bare å levere ildkraft. Våre oberster og oberstløytnanter må kunne skue oppover og ikke bare lede nedover.

Etter over 20 års erfaring med de nye sikkerhetspolitiske konflikter tror jeg noen erkjennelser presser seg på. Jeg vil summere dem opp som tre hovederfaringer. Noen deles av våre største allierte, noen er mer spesifikt norske.

(Hovederfaring 1)

Hovederfaring 1 dreier seg om militærmaktens begrensninger. Det er nå snart fem år siden USA tidligere forsvarsminister Robert Gates i sin tale til Kansas State University la hovedvekten på militærmaktens begrensninger. De viktigste erfaringene fra den andre Irakkrigen og Afghanistan er at militær suksess ikke er nok til å vinne, vel og merke når det er andre og mer vidtgående mål enn de mer avgrensede, som under den første Irakkrigen. Han etterlyste en dramatisk økning i de sivile instrumentene i nasjonal sikkerhet, diplomati, bistand, strategisk kommunikasjon, frivillig innsats og økonomisk gjenoppbygging.

Dermed satt Gates ord på sine oppsummerte erfaringer etter et par tiår med svært sammensatte sikkerhetspolitiske utfordringer. Ingen krise eller krig har vært den andre lik – og det har vært liten veiledning å hente i den kalde krigens monumentale oppstilling av strategiske og taktiske kapasiteter på hver side av en klar frontlinje.

(Hovederfaring 2.)

Hovederfaring 2 knytter seg til FN-mandat og betydningen av regional forankring.

Betydningen av et sterkt internasjonalt mandat er ikke svekket med de to siste tiårs sikkerhetspolitiske begivenheter. Tvert om. Enighet i FNs sikkerhetsråd gir en annen og tryggere ramme om aksjoner som kan være krevende nok uansett. Ikke sjelden fortviler vi over handlingslammelsen som inntrer når krisene roper på handling, mens vetoretten hos stormaktene setter en effektiv stopper for at noe gjøres.

Det var mange dragkamper ved FNs dannelse mellom store og små stater, ikke minst om stormaktene rolle i den nye verdensorganisasjonen. Det er interessant å merke seg at Norge tilhørte dem som støttet en dominerende stilling for stormaktene. Det bygde etter alt å dømme på det syn at enighet mellom de store var en fordel for Norge, som ellers lett kunne komme i en skvis. Dyrekjøpte erfaringer, ikke minst fra den annen verdenskrigs to utefronter bidro til en erkjennelse av maktpolitiske realiteter.

Selv med helt vesentlige i endringer i det sikkerhetspolitiske landskapet i de mange år som siden er gått, er det tvilsomt om noen formell reform i sikkerhetsrådets regelverk er veien å gå. Bare helt unntaksvik bør norske styrker delta i operasjoner som ikke har mandat fra FN, og da bare når dette er begrunnet ut fra folkerettslige betraktninger.

En annen dimensjon er ellers blitt stadig mer framtredende: den umiddelbare erfaring fra Midtøsten, Balkan, Nord-Afrika og Afghanistan er at regional identitet eller fraværet av en slik, er en stadig viktigere faktor for om intervensjoner skal lykkes eller ikke. Uten regional forankring blant statene i konfliktområdet arbeider intervensjoner i motbakke.

(Hovederfaring 3.)

Hovederfaring 3 er nasjonal og norsk, og dreier seg om behovet for en mer selvbevisst og kritisk ressursbruk.

Jeg tror vi kan si vi er inne i den fjerde formative fase i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Kanskje kan vi kalle den innsats- eller intervensjonsfasen. Den strekker seg til nå over nesten 25 år og har vært preget av aksjoner utenfor NATO-området, og av generelle, uklare eller en sjelden gang fraværende (Kosovo) FN-mandater med tilsvarende vanskelig oppfølging. Det stilles større krav enn før til strategisk planlegging både på det politiske og militære nivå og kritisk gjennomgang av ressursbruk og innretning av ressursene. Tilliten til at andre vet best, kan gi uheldige resultater. Det kan komme til å medføre større evne til å si nei, om man er usikker. I den fjerde formative fase er Norge en mellomstor utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør med en omfattende utenrikspolitisk kompetanse og et etter måten solid forsvar, særlig om vi ser på særlige kapasiteter, som spesialstyrker, kampfly, marinefartøyer og etterretning. Militær innsats må alltid saumfares nøye for å se om det finnes bedre anvendelse av midlene, jfr. Robert Gates.

Slik sett er vi en ressursbank der ingen har krav på uttak, men der viljen til å bidra vil være til stede, om det er rimelig sikkert at våre bidrag vil virke, og forutsatt at våre ressurser ikke allerede er i bruk på annen måte. Det kan godt være at og langvarige operasjoner i stor skala som i Afghanistan er over i denne omgang. Vi sporer krigstrøtthet selv hos de største. Til gjengjeld kan mindre og mer tidsavgrensete operasjoner føre til etterspørsel etter nisjekapasiteter både i lufta og til sjøs. De store landoperasjoners tid kan være på retur. Men spesialstyrker og etterretning vil være et kontinuerlig behov.

Folkeretten og allianseredskapene vil vi ha med oss, – og der vi føler avmakt, eller at det rett og slett blir for mye for oss, vil nøytralitetens arkitekter i norsk utenrikspolitisk historie smile forståelsesfullt til oss.

Vi har siden Murens fall beveget oss i det ukjente og uventede. Ingenting tyder på at fortsettelsen blir enklere.

Evnen til rask omstilling, mobilitet og reaksjonsevne som var et credo for forsvarsreformen i 2001, er etter hvert atskillig bedre ivaretatt. Operasjonene ute har paradoksalt nok gjort oss militært sterkere hjemme.

Det er det minste en delseier, iallfall på hjemmebane.