Foredrag: Internasjonale operasjoner – under ledelse, og av FN eller regionale organisasjoner som NATO, EU, etc.?

Diskusjonsaften i Oslo Militære Samfund
13. februar 2006

Innledningsforedrag
ved Generalmajor Kjell Grandhagen
Sjef Forsvarets styrker

Internasjonale operasjoner – under ledelse, og av FN eller regionale organisasjoner som NATO, EU, etc.?

Formann, mine damer og herrer!

Temaet for kvelden kunne vel knapt vært mer aktuelt enn akkurat dette – seks dager etter at en norsk militær avdeling i Maymaneh i Afghanistan har vært gjennom den kanskje mest alvorlige hendelsen vårt personell har vært utsatt for gjennom snart seksti år med internasjonale fredsoperasjoner. På kveldens hovedspørsmål – om internasjonale operasjoner skal ledes av FN eller regionale organisasjoner – vil jeg umiddelbart gjøre min holdning klar: Her er det ikke noe enten eller, men snarere, som hos Ole Brumm, et ”ja takk begge deler”. Det sentrale da blir jo å fastslå når man skal gå for det ene og når man skal gå for det andre, noe jeg vil få komme tilbake til om et øyeblikk.

Før jeg gjør det vil jeg imidlertid få minne om vårt lands historie og tradisjon som en solid bidragsyter i internasjonale operasjoner, og særlig innenfor FN-rammen. Gjennom etterkrigstiden har om lag 50 000 nordmenn gjort tjeneste i internasjonale operasjoner – de langt fleste av dem i rene FN-operasjoner med lyseblå beret på hodet.

Mens de rene FN-operasjonene var enerådende frem til midt på nittitallet, har vi siden da sett en endring ved at stadig flere fredsoperasjoner gjennomføres i regi av regionale organisasjoner eller koalisjoner av villige nasjoner. Det er imidlertid viktig å merke seg at også disse operasjonene i de aller fleste tilfeller gjennomføres på oppfordring av og med mandat fra FN. Det kan imidlertid være nyttig å gå noe nærmere inn på hvorfor vi fikk det veiskillet vi fikk på midten av nittitallet. Det er nemlig på ingen måte noen tilfeldighet at regionale strukturer spiller en større rolle i fredsoperasjoner enn tidligere.

Den viktigste årsaken ligger i den endringen i selve konfliktbildet som skjedde i kjølvannet av den kalde krigen. Mens øst-vest-konflikten hadde lagt en demper på utviklingen av mindre konflikter, både mellom stater og internt i stater, under den kalde krigen, åpnet mange av disse konfliktene seg tidlig på nittitallet. Eksempler på dette er konfliktene på Balkan, i Somalia og i Rwanda. Mens forutgående operasjoner i stor grad dreide seg om å sikre og overvåke inngåtte fredsavtaler, kalte disse konfliktene på styrker som kunne gå inn i krigshandlinger for å stanse dem. Det er i ettertid en bred erkjennelse av at dette var en type operasjoner FN ikke var forberedt på å håndtere. Organisasjonen måtte derfor døyve sviende nederlag både i Bosnia, Somalia og Rwanda, nederlag som kostet dyrt i konsekvenser både for de berørte områdene og for FN som tapte troverdighet – en troverdighet som sannsynligvis ennå ikke er gjenopprettet. For dem som vil studere dette mer inngående vil jeg sterkt anbefale å lese den kanadiske genlt Romeo Dallaires bok ”Shake Hands With the Devil”, en rystende beretning om FN-systemets rystende håndtering av Rwanda-konflikten.

Utfordringen midt på 90-tallet besto først og fremst i at de tre konfliktene krevde en militær intervensjon med en helt annen robusthet enn FN tradisjonelt hadde stått for. Jeg har selv erfaring fra overgangen fra FN-operasjonen UNPROFOR i Bosnia til NATO-operasjonen IFOR og senere SFOR i 1995. De som opplevde begge løsningene har nok særlig merket seg følgende forskjeller:Entydige og robuste ”Rules of Engagement” – engasjementsregler som styrer styrkens maktanvendelse.

Resultatet av de negative erfaringene på nittitallet ble en dramatisk nedgang i volumet av FN’s fredsbevarende operasjoner frem mot årtusenskiftet, før tallet igjen begynte å stige gjennom de siste fem årene, slik at det i dag er omtrent like mange fredssoldater med blå beret som det var tidlig på nittitallet. Det er imidlertid en stor forskjell – den gang var det de store europeiske nasjonene som dominerte styrkebidragene – i dag er det land som Bangladesh, Pakistan og India som topper listene.

De dominerende nasjonene i sikkerhetsrådet synes gjennom de siste ti årene å ha etablert en slags arbeidsdeling mellom rene, FN-ledede løsninger og løsninger med FN-mandat, der ledelsen overlates til regionale organisasjoner som NATO, EU og ikke minst AU, den Afrikanske Union. Samtidig har FN gjennomført en intern prosess basert på erfaringene fra nittitallet for å forbedre sin evne til å gjennomføre og lede internasjonale fredsoperasjoner. I så henseende var det særlig forslagene i den såkalte Brahimirapporten fra 2001 som har hatt betydning. Det er ingen tvil om at organisasjonens evne til å lede fredsbevarende operasjoner er styrket gjennom de senere årene. Etter min vurdering er det imidlertid heller ikke tvil om at det fortsatt hefter betydelige svakheter ved FN-strukturen, som tilsier nøye avveining av hvilke operasjoner som bør ledes av FN og hvilke som bør utføres av regionale organisasjoner.

En av utfordringene i så henseende ligger i det som samtidig er organisasjonens styrke, nemlig at den består av det meget høye antall selvstendige nasjoner. Men jo flere nasjoner, jo vanskeligere er det å skape konsensus i krevende spørsmål. Jeg har merket meg at FN’s generalsekretær Kofi Annan selv, i sin rapport til fjorårets generalforsamling etterlyser større enighet i organisasjonen om en så sentral problemstilling som når man kan anvende makt for å forsvare internasjonal fred og sikkerhet. Jeg har også merket meg at han i den samme rapporten sier at FN’s militære kapasiteter ikke bør utvikles i konkurranse med de mange regionale organisasjonene men snarere i samarbeide med dem. I denne sammenheng trekker han særlig frem EU’s stående battlegroups og den Afrikanske Unions såkalte ”African Reserve Capacities”.

Jeg er ikke i tvil om at det fortsatt er en plass for rene FN-ledede operasjoner, slik vi kjenner dem fra Libanon, Gaza, Kambodsja og en rekke andre områder. Det skal heller ikke stikkes under en stol at mange av disse har vist seg meget effektive. La meg i den forbindelse særlig trekke frem de konfliktforebyggende eller preventive operasjonene, slike som i Makedonia, på Øst-Timor og på Kypros, bare for å nevne noen. Styrkene i disse operasjonene har, ved sitt blotte nærvær og sin tidsriktige utplassering, hindret større konflikter i å blomstre opp, og således vært svært verdifulle.

FN leder også en del mindre operasjoner verden rundt der hovedelementene på bakken er mindre, ubevæpnede observatørteam og/eller politistyrker. Eksempler på dette er operasjonene i UNTSO i Midt-Østen, UNMOGIP i Kashmir, UNOMIG i Georgia og UNMIK i Kosovo.

Det er heller ingen tvil om at FN med suksess har ledet en del mindre operasjoner der fiendtligheter allerede har brutt ut og bidratt til å begrense eller stanse fiendtlighetene og stabilisere situasjonen. Noen av de mindre operasjonene i Afrika er gode eksempler på dette.

FN vil imidlertid fortsatt ha betydelige utfordringer når det dreier seg om mer omfattende og komplekse militære operasjoner. Dette skyldes en rekke forhold, og jeg skal i det etterfølgende peke på de viktigste.siteter.

Når FN i tiden fremover skal velge hvilke operasjoner organisasjonen selv skal gjennomføre og hvilke den skal gi mandat og deretter sette bort til regionale organisasjoner, tror jeg det er godt å ha dette bakteppet for de vurderingene som skal gjøres. FN er neppe tjent med å gjenta tabbene fra 90-tallet med de negative virkningene dette vil ha for organisasjonens troverdighet på lang sikt. Kofi Annans beskrivelse av en arbeidsdeling mellom FN og de regionale organisasjonene synes således å være et godt utgangspunkt for fremtiden i så henseende.

-Hvilke avveininger bør så Norge gjøre i forhold til deltagelse i internasjonale operasjoner i fremtiden. For det første er Norge blant et mindre antall nasjoner som faktisk er i stand til å gjennomføre de mest krevende militære fredsoperasjonene som i dag og i fremtiden er aktuelle. Faktisk er det ikke så mange nasjoner på kloden som besitter en slik kapasitet og sømløst kan integrere seg med andre i slike avanserte operasjoner. Derfor vil også det internasjonale samfunn forvente norsk deltagelse i slike operasjoner, slik som de vi har gjort det på Balkan og i Afghanistan. Hvis vi skal gjøre dette innenfor rammen av begrensede styrker, må det imidlertid skapes forståelse for at vi ikke nødvendigvis samtidig kan delta i enklere operasjoner andre steder.

En lærdom vi har gjort over tid, og som igjen er understreket de siste dagene, er at situasjonen i en pågående fredsoperasjon kan endre seg brått. Det vil således være feil å tro at for eksempel en fremtidig operasjon i Sudan vil være mindre krevende ift utrustning og trening enn de operasjonene vi har deltatt i så langt i NATO-rammen. Det er oppdraget, ikke rammen det løses i, som er avgjørende.

En annen utfordring vil være å balansere norsk fremtidig innsats i internasjonale operasjoner på et fornuftig nivå. Det er Hæren som tradisjonelt er hovedbidragsyter i denne sammenheng. Internasjonal erfaring viser at man ikke bør underskride en faktor på 1:4 eller 1:5 mellom utetid og hjemmetid for slike styrker. Der er vi for lengst når Hæren denne våren vil ha et bidrag ute på mellom 500 og 600 mannskaper. Skal bidraget økes, må også Hæren vokse.

Helt til slutt er det avgjørende for et lite land som Norge ikke å spre sin innsats for meget. Jeg forstår meget vel signaleffekten av at det norske flagget vaier mange steder på kloden, men mange ulike lokaliseringer betyr samtidig et langt større behov for kapasiteter som etteretning, samband, sanitet og logistikk enn det vi er i stand til å vedlikeholde over tid. Militært sett er det derfor ønskelig å samle våre bidrag mest mulig. Det gir også større robusthet.

Hæren løser i dag og vil i fremtiden løse de oppdrag våre politiske myndigheter beslutter. Det er også de politiske myndigheter som avgjør hvilken ramme vi skal delta innenfor, FN eller regionale organisasjoner. Min faglige tilrådning vil være at man nøye vurderer hvilke typer oppdrag som bør løses av FN selv og hvilke som bør løses av kompetente militære strukturer som eksempelvis NATO. Til syvende og sist dreier dette seg om å gi vårt personell den styrkebeskyttelse og den mulighet til å lykkes som de har krav på.