Foredrag: «Forsvarspolitikken og Forsvarets operative evne» ved Nils Holme

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 7. oktober 2013

Nils Holme, tidligere direktør ved Forsvarets forskningsinstitutt

Foto: Stig Morten Karlsen, OMS

«Forsvarspolitikken og Forsvarets operative evne»

Innledning

Utgangspunktet for dette foredraget er at forsvarspolitikken er urealistisk fordi det ikke er samsvar mellom på den ene siden de overordnede, politisk vedtatte oppgaver og krav til Forsvaret, og på den andre budsjettgrunnlaget for å ivareta disse oppgavene. Denne mangelen på realisme i har ført til at vi samlet sett har et mindre slagkraftig forsvar enn budsjettene skulle tilsi, og til at Forsvaret i dag har en sterkt begrenset evne til å møte utfordringer ut over de løpende fredsoppgavene.

Jeg skal først belyse noen grunnleggende trekke ved forsvarspolitikken. Dernest skal jeg gi en oppsummering av virkningene av denne politikken for dagens operative evne i Forsvaret. Så noen ord om de praktiske årsakene til at Forsvarets langtidsplaner regelmessig er overambisiøse. Til slutt vil jeg drøfte tiltak som kan bidra til å sikre klarere mål for Forsvaret, og bedre samsvar mellom mål og midler i planleggingen.

Forsvarspolitikk er noe for seg selv.

På den ene siden hersker bred politisk enighet om de overordnede spørsmålene: Hvorfor vi må ha et militært forsvar, hva dets oppgaver skal være og hvilke styrker som kreves for å ivareta oppgavene. Med de endrede sikkerhetspolitiske utfordringene etter den kalde krigens slutt har det også vært enighet i hovedsak, om enn ikke alltid i detaljene, om at Forsvaret måtte omstilles fra et meget stort mobiliseringsforsvar til et langt mindre og stående innsatsforsvar. Videre hersker det bred enighet om forsvarsbudsjettets størrelse, med det forbehold at to partier har ønsket å heve det med 2-3 prosent. Men til tross for denne politiske enigheten er planleggingen av Forsvaret preget av målkonflikter, underbudsjettering og mangel på planfasthet i en grad som altså gir oss et langt svakere forsvar enn det bevilgningene skulle tilsi. Det er også svakere enn det som kreves for å ivareta de politisk omforente oppgavene.

Denne vedvarende mangelen på virkelighetskontakt i politikken er mulig fordi tilstanden i Forsvaret ikke er synlig for den politiske opinion. Så lenge Forsvaret ikke utfordres i de oppgavene organisasjonen er dimensjonert for å håndtere, det vil si militære anslag mot Norge, får offentligheten sjelden klare bevis for resultatene av forsvarspolitikken. På andre politikkområder ser vi hvordan slående hendelser og personfokuserte reportasjer gir grunnlag for debatt og engasjement. Det gjelder håndteringen av asylsøknader, behandlingskøer i helsevesenet, kunnskapsundersøkelser i skolen, togforsinkelser, og så videre. Blir misforholdene tydelige nok, følger politisk engasjement for nødvendige endringer. Med Forsvaret er det annerledes. Fordi bare en liten del av Forsvarets oppgaver ivaretas løpende i fredstid, kan svikt og mangler få et omfang som er ødeleggende for evnen til å løse de mer krevende oppgavene, uten at disse virkningene blir åpenbare for utenforstående. Om alvorlige mangler blir påpekt av Riksrevisjonen eller andre med innsikt, slår opinionen og politikerne seg til ro med offisielle forklaringer om at virkningene av manglene egentlig er overdrevet, og at de i alle fall er forbigående fordi det foreligger planer for forbedring. Så lenge virkeligheten ikke slår tilbake, vil Forsvarets evne til å løse sine oppgaver stadig relateres til planer for fremtiden, ikke til den foreliggende situasjon. Slik får oppfyllelsen av planene karakter av en evig marsj mot regnbuens fot.

Mangel på tilbakemelding fra virkeligheten gjelder naturligvis også for Forsvarets kanskje viktigste funksjon, som er å avverge maktbruk mot oss. Vi kan glede oss over at trusler og maktbruk ikke inntreffer, men vi kan ikke vite hvilken rolle vårt forsvar spiller for andre staters politikk overfor oss.

Disse forholdene representerer en særlig utfordring i en tid hvor den politiske dagsorden i stor grad drives av hendelser som rapporteres i mediene. Desto viktigere er det å vurdere praktiske tiltak som kan bringe mer realisme i forsvarsplanleggingen, vekk fra dagens virkelighetsflukt.

Arvesynden

Virkelighetsflukten er forankret i en kulturell arv fra den kalde krigen.

Etter debattene som ledet til vårt NATO-medlemskap i 1949 har sikkerhetspolitikk og forsvarspolitikk ikke vært tema for politisk uenighet av vesentlig betydning. Sovjets konfrontasjonslinje under den kalde krigen, i så vel retorikk som militær oppbygning og nærgående øvelsesaktivitet, kunne bare oppfattes som truende. Vårt land var geografisk og militært meget utsatt. Det utviklet seg en bred oppslutning om innretningen av Forsvaret innenfor rammen av NATOs strategi og planverk. Med de sikkerhetspolitiske rammene frosset og det overordnede forsvarskonseptet fastlagt i NATO-samarbeidet, var forsvarsplanleggingen i hovedsak redusert til det fagmilitære nivå. Det var lite rom for rent politiske vurderinger og politiske valg. Stortingsdokumentene speilet denne situasjonen. Regelmessige budsjettøkninger fulgte i stor grad av underforstått behov. I tillegg medførte det høye spenningsnivået, og den tilsvarende høye beredskapen i de stående staber og avdelinger, også et sterkt hemmelighold. Av taktisk nødvendighet ble Forsvarets svakheter våre best bevarte hemmeligheter. Men med hemmeligholdet utviklet det seg også en kultur for fortrengning av problemer. Det gjaldt i Forsvarsdepartementet, og i høy grad innenfor Forsvaret selv.

Gjennom førti år ble denne kulturen så sterk at vi ennå, over tyve år etter den kalde krigens slutt, ikke har maktet å tilpasse styringsprosessene til reelle politiske utfordringer basert på åpenhet om hvilken forsvarsevne som kreves, og hvilken kapasitet Forsvaret kan levere innenfor gitte budsjettrammer.

Stortingsdokumentene

Forsvarspolitikken er basert på de dokumentene som blir sendt til Stortinget fra Forsvarsdepartementet, og i en viss grad også fra Riksrevisjonen. Og her ligger problemet. I tradisjonen fra den kalde krigen er dokumentene slik utformet at de lister opp oppgaver for Forsvaret, men gir ikke grunnlag for politisk forståelse av hvilke kapasiteter Forsvarets må ha for å løse oppgavene. Dokumentene klargjør heller ikke i hvilken grad disse kapasitetene eksisterer, eller hva som eventuelt vil kreves for å realisere dem. Det gis ingen holdepunkter for oppgaveprioritering. Stortinget inviteres til å vedta en strukturtabell, en fortegnelse over avdelinger, fartøyer og fly, samt – politisk meget viktig – lokaliseringen av tjenestesteder. Videre godkjenner Stortinget større investeringer og en lang rekke mindre enkeltsaker. Men de overordnede saksforhold, som gjelder hensikten med Forsvaret og nødvendigheten av forsvarsutgiftene, blir ikke belyst på en måte som tillater noen reell politisk vurdering.

Den gjeldende langtidsplanen for perioden 2013-2016, vedtatt av Stortinget i juni 2012, er et gyldig eksempel. Innledende kapitler om sikkerhetspolitiske og samfunnsmessige utviklingstrekk gir føringer i meget generelle vendinger. Fremstillingen gir hverken prioritering av oppgaver eller spesifikke krav utover administrative detaljer som etterlevelse av byggforskrifter, osv. Med fravær av konkrete rammer for planlegging fremstår tekstene mest som uttrykk for alminnelige iakttagelser og ønskemål.

I langtidsplanens kap. 5 Forsvarspolitiske rammer og retningslinjer er Forsvarets oppgaver sammenfattet under ni overskrifter, – velkjente for denne forsamling:

Utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO-medlemskapet
Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar
Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement om nødvendig
Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning
Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter
Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder
Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsstøttende operasjoner
Bidra til internasjonalt samarbeid på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området
Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale oppgaver

Hver av oppgavene er utdypet i generelle vendinger. Med ett viktig unntak gir oppgavebeskrivelsen ikke grunnlag for vurdering av hvilken kapasitet Forsvaret må ha for å løse oppgaven. Unntaket er internasjonale, fredsstøttene operasjoner (oppgave 7), hvor styrkekravet er spesifisert som følger (her forkortet):

Hæren skal kunne levere en bataljonstridsgruppe for en begrenset periode, etterfulgt av en stridsgruppe på kompaninivå over tid. Hæren skal dessuten kunne sette opp den organisatoriske rammen for en flernasjonal brigadekommando i henhold til NATOs styrkemål, inkludert nødvendig infrastruktur og ledelsessystemer. … En slik leveranse vil kreve personellbidrag fra øvrige staber og avdelinger i Hæren, med konsekvenser for nasjonal virksomhet.

Sjøforsvaret skal kunne yte bidrag til et oppdragstilpasset maritimt styrkeforband for en periode på inntil seks måneder. … Sjøforsvaret skal videre kunne bidra kontinuerlig med én fregatt og ett mineryddingsfartøy til NATOs stående maritime reaksjonsstyrke, herunder tidvis ta ledelsen over styrkene. I tillegg skal Sjøforsvaret kunne bidra kontinuerlig med enkeltfartøyer til langvarige maritime operasjoner, eksempelvis knyttet til overvåkning og patruljering.

Luftforsvaret skal kunne etablere et styrkebidrag på inntil én kampflyskvadron (12 fly) for en periode på inntil tre måneder, eller med et redusert antall kampfly og lengre utholdenhet. I tillegg skal Luftforsvaret kunne bidra med mindre forband eller enkeltplattformer fra hele forsvarsstrukturen.

Fellesavdelingene, herunder logistikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i det omfang som er beskrevet over, i inntil tre operasjoner eller geografisk atskilte operasjonsområder samtidig. … Etter flere tiår med høyt operasjonstempo antas omfanget av internasjonale operasjoner å bli lavere de kommende år, etter at uttrekkingen fra Afghanistan er fullført.

Så langt Langtidsplanens mål for styrkeinnsats for internasjonale operasjoner.

Dette er tydelige målsetninger som grunnlag for planlegging. Problemet er at kapasiteten for internasjonale operasjoner ikke er forutsatt å være dimensjonerende for Forsvaret. Selv om det ikke er direkte uttrykt i langtidsplanen, utgjør nipunktslisten over Forsvarets oppgaver også løselig en prioritetsliste for dimensjonering. I hvert fall hersker det ikke tvil om at de nasjonale oppgavene, det vil si nasjonal krisehåndtering, avverging av trusler og angrep, og kapasitet til å avvise angrep, eventuelt i rammen av NATO-operasjoner, utgjør hovedbegrunnelsen for å holde et militært forsvar. Det er disse oppgavene som skal være dimensjonerende. Dette fremgår også tydelig i den videre fremstillingen i langtidsplanen. Det hersker heller ikke tvil om at disse oppgavene setter langt større krav til Forsvarets kapasitet enn deltagelsen i internasjonale operasjoner og de øvrige fredsoppgavene. De nasjonale oppgavene vil således være dimensjonerende, men uten at det er satt rammer for innsatsevne for dem, slik det er gjort for deltagelse i internasjonale operasjoner. Når det gjelder internasjonale operasjoner, ligger forøvrig målene, som vi skal se, godt i overkant av dagens kapasitet.

Forsvarets operative struktur er som nevnt oppsummert i stortingsdokumentene i en tabell. I realiteten er det avdelingene listet i denne tabellen Stortinget «kjøper» med de årlige bevilgningene til Forsvaret. Men omtalen av evne holdes på et rent kvalitativt og så overflatisk plan at det ikke er mulig å trekke slutninger om hvilken reell evne Forsvaret har for løsing av de oppgavene som dokumentene beskriver. Imidlertid er det mulig å få et visst bilde av Forsvarets operative evne gjennom opplysninger fra åpne kilder som Forsvarets årsrapport, Riksrevisjonens rapporter og ansvarliges offentlige uttalelser, og oppslag i mediene. Som vi skal se har Forsvaret av ulike årsaker en så begrenset evne til innsats at vi står overfor en klar ubalanse mellom oppgaver, nominell struktur og kapitalinvesteringer på den ene side, og faktisk evne til innsats på den andre.

Forsvarets operative evne

Med fare for å fremstå som bedrevitende for denne forsamlingen vil jeg minne om de tre hovedelementene i omstillingen av Forsvaret etter den kalde krigen:

Kvalitetsforbedring, drevet av nye utfordringer og nye teknologiske muligheter
Omstilling fra mobiliseringsforsvar til et stående innsatsforsvar
En økonomidrevet, radikal reduksjon av Forsvarets styrkestruktur

Kvalitetsforbedringen er markant, og gjelder hele Forsvaret. Den omfatter nytt materiell med betydelige teknologiske løft, bedre øvingssystemer, øket profesjonalisering og spesialisering, og til dels også ny taktikk og stridsteknikk som er muliggjort av de øvrige forbedringene.
På flere områder er forbedring et for svakt ord. Det dreier seg om fornyelser som er så gjennomgripende at det er lite relevant å diskutere spørsmål på taktisk nivå med utgangspunkt i 10-20 år gamle erfaringer. Påstander som kan høres fra politisk hold om at vi har fått et forsvar som kvalitativt er på nivå med de beste i verden kan meget vel være riktige, om vurderingen begrenses til Forsvarets spisskapasiteter. Det ligger imidlertid utenfor dette foredragets ramme å vurdere de enkelte avdelingenes taktiske kapasitet.

Her skal jeg belyse, for hver av forsvarsgrenene, hva omstillingen til innsatsforsvar og reduksjonene i strukturen har medført for faktisk tilgjengelighet av styrkene.

Hæren

Omstillingen fra mobiliseringsforsvar til innsatsforsvar gjelder i størst grad Hæren. Mot slutten av den kalde krigen hadde Hæren en fredsoppsetning på omkring 15 000 personer. På det meste omfattet mobiliseringsstyrken omkring 160.000 personell fordelt på 12 mobiliseringsbrigader. Kvaliteten av disse brigadene varierte sterkt med hensyn til personelloppsetning, materiell og øving. Det er ikke urimelig å hevde at omkring halvparten av brigadene var så svake at de neppe kunne løst annet enn de aller enkleste oppdrag om de hadde blitt oppsatt som ledd i en generell mobilisering. Vi skal merke oss at svakhetene var erkjent og rapportert fra avdelingsnivå. I ettertid kan man undres over at en så stor systemsvakhet i forsvarsplanleggingen kunne bestå gjennom den kalde krigen. Men i alle fall, da truslene fra Sovjetunionen bortfalt, ble mobiliseringskonseptet etter hvert forlatt. Det nye innsatskonseptet bygger på at alle Hærens oppgaver skal ivaretas av stående avdelinger, eventuelt med styrkelse av et mindre antall reservepersonell. Den samlede personellstyrken er nå ca 4500 fast ansatte, og ca 4800 vernepliktige (2012).

Grensevakten og HM Kongens Garde ivaretar sine løpende fredsoppgaver. Kjernen i innsatsstyrken er de tre manøverbataljonene: Panserbataljonen og 2. bataljon i nord, og Telemark bataljon i sør. Telemark bataljon er som kjent i hovedsak oppsatt med vervede, mens bataljonene i nord er basert på vernepliktige mannskaper. Bataljonen som er basert på vervede fornyer personellet løpende og er normalt klar for innsats til enhver tid, om enn periodevis med redusert personellstyrke. Oppsetningene med vernepliktige gir derimot sterkt begrenset tilgjengelighet for oppdrag. Av førstegangstjenestens 12 måneder medgår 9 måneder til utdannelse og avdelingsøvelser. Dette gir tre måneder per år tilgjengelighet for oppdrag som krever full taktisk kapasitet. Med to slike bataljoner i Nord-Norge vil det si at Hæren har kapasitet for de mest krevende oppdragene med bare en bataljon av gangen og da i gjennomsnitt samlet bare seks måneder av året. Forsvarssjefen og hans forgjenger har ivret for en omstilling av Panserbataljonen til en avdeling av vervede, gjort mulig ved at de økede personellomkostningene dekkes ved nedleggelse av 2. bataljon. Dette vil sikre tilgjengeligheten av en trenet bataljon. Men forslaget fikk politisk motbør, vesentlig begrunnet i et ønske om å beholde verneplikten og førstegangstjenesten som ryggraden i landforsvaret. Dog er det bevegelse i saken. I budsjettproposisjonen for 2013 heter det:

«Panserbataljonen starter oppbyggingen fra i hovedsak å være en vernepliktsbataljon mot å bli likeverdig med Telemark bataljon med evne til hurtig innsats. Disse bataljonene, med støtteavdelinger, vil i hovedsak bestå av vervede, men med et tydelig innslag av personell inne til førstegangstjeneste. 2. bataljon omvæpnes til en lett infanteribataljon med lette avdelingsvåpen med høy mobilitet og ildkraft.»

I lys av hvordan omstillingsprosessen har vært drevet hittil er det nærliggende å forstå budsjettvedtaket slik at omstillingen av panserbataljonen og nedleggelse av 2. bataljon vil bli gjennomført, men gradvis med kostbare mellomløsninger over flere år, i den takt Stortinget motvillig gir samtykke.

Landforsvaret i nord lider også under andre strukturelle begrensninger. En begrensning er mangelen på kampluftvern. Spesielt i konflikt med en høyteknologisk motpart vil dette være en meget alvorlig svakhet. Med dagens fjernleverte og presisjonsstyrte våpen, og dekkende og nøyaktige overvåkningssystemer basert på satellitter, fly, droner og elektronisk etterretning, vil bakkestyrker uten luftvern være meget sårbare. I langtidsplanen forutsettes anskaffelse av kampluftvern, men tidsfasingen er ikke konkretisert.

En annen begrensning gjelder operasjonell mobilitet. Hæren i Nord-Norge er nå konsentrert i anlegg rundt Setermoen i Troms. Området var et naturlig valg ut fra driftshensyn i fred: Eksisterende infrastruktur fra den kalde krigen, gode øvelsesområder for alle typer trening og øvelser, inklusiv NATO-øvelser, nærhet til Bardufoss flystasjon, gode veiforbindelser i alle retninger, og så videre. Problemet knytter seg til en mulig innsats mot væpnede anslag. Det er ikke offentliggjort noe forsvarskonsept for hvordan tenkbare anslag skal møtes, men ut fra omtalen av utfordringene i de politiske dokumentene er det åpenbart at kaldkrigstrusselen om invasjon mot Troms østfra ikke er en faktor i planleggingen. Derimot tenker man seg – uspesifisert – mulige mindre anslag med meget kort varsel mot begrensede områder, rimeligvis ved kysten. Og så er spørsmålet: Hvordan kommer Hæren på kort varsel fra Setermoen til lokaliteter ved kysten i Nord-Troms eller Finmark? Veiforbindelsene er få og lange, og lett satt ut av spill. Helikopterkapasiteten er sterkt begrenset. Det gjennomføres da heller ikke øvelser med forflytninger til mulige innsatsområder på kysten, for innsats på operasjonelt tjenesteintegrert nivå.

Forsvarets årsrapport for 2011 omtaler ikke disse strukturelle spørsmålene. Derimot behandles måloppfyllelsen i forhold til den nominelle strukturen. I avsnitt Utfordringer og risiko (for Hæren) heter det:

«… Logistikkbasestrukturen står langt unna målsetningene gitt for planperioden (2009-2012), men dette har i lys av begrensede ressurser vært styrt og akseptert. Videre er det enkelte fagmiljøer som er marginale og sliter med å levere samtidig både til operasjoner i utlandet og styrker til nasjonal struktur og kompetanseoppbygging».

En reduksjon av utenlandsengasjementet vil rimeligvis bedre situasjonen. Ikke desto mindre er det vanskelig å se hvordan de begrensningene som er påpekt ovenfor (bortsett fra en profesjonalisering av Panserbataljonen) skal kunne avhjelpes innenfor de budsjettrammene planverket fastsetter.

Det synes rimelig å konkludere at Hæren hverken i dag eller i løpet av de nærmeste årene vil ha evnen til høyintensitets landstrid mot den typen mulige anslag som de vedtatte plandokumentene forutsetter som dimensjonerende.

Sjøforsvaret

Marinens struktur under den kalde krigen var utformet i Flåteplanen av 1960, tilpasset kystforsvar i rammen av NATOs strategi for Nordområdene. Strukturen omfattet på det meste 5 fregatter, 15 undervannsbåter, 2 korvetter, 59 missil-/torpedobåter og 12 mineryddingsfartøyer.

Et typisk driftsmønster for fartøyene var: Av fem fartøyer i en klasse var ett fartøy under teknisk vedlikehold, ett under oppøving av besetning, og tre fartøyer avgitt kampklare eller henimot kampklare til operativ myndighet. For antallmessig større klasser kunne operativ tilgjengelighet være gunstigere i perioder med særlig høyt spenningsnivå. Av 15 undervannsbåter hadde Marinen på 1970-tallet typisk 9-11 båter i operativ tjeneste, hovedsaklig i Nord-Norge. I dagens terminologi opererte Marinen under den kalde krigen etter kriteriene for et innsatsforsvar, selv om fartøyenes slagkraft ikke alltid lå på forutsatt nivå på grunn av tekniske problemer eller stadige utskiftninger av vernepliktige besetningsmedlemmer.

Etter den kalde krigens slutt har Marinen gjennomført en fornyelse av alle fartøysklassene. Etter mange års byggeprogrammer med diverse forsinkelser og tekniske innfasingsproblemer nærmer man seg nå fullførelsen av anskaffelsesprogrammene. Antallet fartøyer er blitt vesentlig redusert fra Flåteplanens struktur, men kapasiteten til det enkelte fartøy er meget sterkt forbedret. Marinen består nå av 5 fregatter, 6 undervannsbåter, 6 kystkorvetter (arvtagere av MTBene) og 6 mineryddingsfartøyer. Kvalitativt er disse fartøyene etter alt å dømme fullt på høyde med de beste sammenlignbare fartøysklasser internasjonalt, men det lave antallet fartøyer begrenser naturligvis omfanget av operasjoner de kan dekke.

Imidlertid setter driftsbudsjettet ytterligere begrensninger på fartøyenes tilgjengelighet for oppdrag. Driftsprofilen fra den kalde krigen er forlatt. Eksempelvis forutsetter planene til sammen tre besetninger for de fem fregattene. Dersom man ønsker å holde én fregatt kontinuerlig i operativ tjeneste, f.eks. i NATOs stående styrke etter målsetningen i langtidsplanen, krever det to besetninger. Den tredje besetningen er disponibel for de øvrige fire fartøyene. Denne besetningen er for tiden ikke komplett og vil i alle fall typisk være under oppøving, men tidvis forhåpentlig tilgjengelig for oppdrag.

Tilgjengeligheten av fartøyene for oppdrag er imidlertid ikke bare begrenset av antallet besetninger, men også av kapasiteten for teknisk vedlikehold og reservedeler. Begge deler er så kritiske at det i dag ikke er mulig å holde fire av de fem fartøyene teknisk operative. Forholdene er belyst offentlig, senest i Aftenposten sist fredag. Begrensningene vil rimeligvis forsterkes når fartøyene får tildelt sine sterkt forsinkede helikoptre og missiler mot overflatemål. Innføring av disse systemene vil medføre økede utgifter for vedlikehold og øvelser. Det siste gjelder spesielt for helikoptrene dersom disses potensial for anti-ubåtkrigføring skal realiseres.

Eksempelet belyser et misforhold mellom investeringer og faktisk tilgjengelig kapasitet. Av fem fregatter med en samlet investering omkring 20 mrd kroner vil altså den tilgjengelige innsatsstyrken være bare 1-2 fartøyer for oppdrag av varighet ut over noen måneder. Forholdene er ikke vesentlig forskjellig for de øvrige fartøysklassene, som enten er under innfasing (kystkorvettene) eller undergår omfattende fornyelser. Det er et misforhold mellom ambisjonen og investeringene i antall fartøyer, og faktisk tilgjengelig kapasitet. En opplagt vei ut av misforholdet vil være å øke budsjettene slik at personelloppsetningene og teknisk støtte kan styrkes i nødvendig grad for at i hvert fall 3 av 5 fartøyer kan være regelmessig tilgjengelige for operativ innsats, hjemme eller ute etter behov. Hvor store budsjettøkninger som vil kreves for dette kan vanskelig vurderes av utenforstående. Beløpene vil naturligvis avhenge av hvor høyt målene for slagkraft og tilgjengelighet settes. Men ettersom de store investeringene i fartøyer og infrastruktur samt den faste delen av driftskostnadene er dekket av dagens budsjetter, vil budsjettøkninger for drift kunne gi en forholdsmessig betydelig bedring av tilgjengeligheten for oppdrag. Men dersom det ikke er politisk grunnlag for en budsjettøkning for Marinen av størrelsesorden kanskje en milliard kroner, må det utredes om et redusert ambisjonsnivå for antall fartøyer faktisk kan gi øket tilgjengelighet. Det er meget sannsynlig at man ved for eksempel å gi avkall på en eller to fregatter og konsentrere vedlikehold, oppgraderinger og drift om de gjenværende fartøyene, vil komme gunstigere ut med hensyn til samlet tilgjengelig kapasitet.

Den nåværende ubalansen mellom antall fartøyer i Marinen og driftsbudsjettet er ikke holdbar. Tilfeldige mangler som oppstår fordi oppleggene for bemanning og teknisk støtte er for svake gir større negativ virkning for stridsevnen enn om ambisjonene ble redusert og tilpasset driftsbudsjettene. Naturligvis vil det være meget bittert å måtte innse at store investeringer i fartøyer er bortkastet, men det er en pris vi regelmessig betaler i hele forsvarsplanleggingen, om enn mindre synlig, når vi nedlegger avdelinger, systemer og etablissementer vi nylig har investert i fordi driftsbudsjettene ikke strekker til.

Luftforsvaret

Luftforsvaret er den forsvarsgrenen som har gjennomgått de minste endringene etter den kalde krigen. Som Hæren har Luftforsvaret levert betydelige styrkebidrag i internasjonale operasjoner i de senere årene. Men det rapporteres problemer med kapasitet og reservedeler for å holde flyparken oppe. Tilgjengeligheten av det nye transportflyet C-130J rapporterer å ligge bak planene. Men problemene gjelder særlig for kampflyene F-16. Luftforsvaret disponerer nå 57 F-16. Til daglig er bare vel ¼ av disse teknisk tilgjengelig. Det er tidligere rapportert en betydelig underkapasitet på vedlikehold av flyene. I Forsvarets årsrapport for 2010 skriver Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO):

«Det er et gap mellom kundenes forventninger og det FLO med dagens ressurser er i stand til å levere. … Det er en gjennomgående utfordring å stille et tilstrekkelig antall flyskrog til disposisjon for Luftforsvaret. I tillegg er det for enkeltsystemer for lav tilgang på komponenter og reservedeler. … Til tross for en forbedring på reservedels- og komponentsiden foreligger det risiko for at manglende leveranser fra FLO vil påvirke tilgjengeligheten av luftmateriell.»

FLO var altså, innenfor sine daværende rammer, ikke var i stand til å understøtte Luftforsvaret som forutsatt. Dette er på linje med Riksrevisjonens tidligere vurdering. Den videre utvikling etter 2010 er ikke kommentert i årsrapporten for 2011 eller 2012 men det fremgår heller ikke at ressursene for vedlikehold er øket. Leveransen av de nye helikoptrene NH-90 er stadig forsinket, men vil belaste driftsbudsjettet ytterligere etter hvert som de fases inn.

I årsrapporten for 2010 opplyses videre at flytimene «har gitt tilstrekkelig trening til de antall kampflygere Luftforsvaret har hatt i 2010». Rapportene gir ingen vurdering av om antallet kampflygere ansees tilstrekkelig sett i forhold til totalt 57 fly. Uoffisielle vurderinger tilsier imidlertid at en mer realistisk teknisk og operativ tilgjengelighet av kampflyene vil kreve at antallet flygere økes tilsvarende oppsetning for en hel skvadron.

I tillegg til disse begrensningene har Luftforsvaret også strukturelle begrensninger i sårbarhet knyttet til basestrukturen, baseluftvernet og våpenbeholdninger som jeg ikke skal gå nærmere inn på her. Men i sum er bildet tydelig: Mens Luftforsvaret har gjennomført og vil fortsette å gjennomføre kvalitative forbedringer på et høyt internasjonalt nivå, vil omfanget av innsatsen i en nasjonal krigssituasjon ligge langt under det som antallet kampfly skulle tilsi i en ressursmessig balansert organisasjon.

Heimevernet

Langtidsplanen for perioden 2009-2012 fastsetter en styrke for Heimevernet på totalt 45 000 personell. Det har vist seg vanskelig å holde dette målet. I Forsvarets årsrapport for 2011, hvor det skrives under Utfordringer og risiko (for Heimevernet),:

«Utfordringene i 2012 vil være å rekruttere personell til styrkestrukturen med kvalifisert personell til alle distriktsstaber og holde oppe dagens nivå på områdestrukturen. Dagens dekningsgrad er 91 prosent i områdestrukturen og kan bli vanskelig å opprettholde. HV har en naturlig avgang/rotasjon på ca 3500 per år på grunn av alder, og det finnes ikke tilstrekkelige ressurser til å kle opp alt personell som skal erstatte den naturlige avgangen. … I tillegg har HV en betydelig ubalanse i befalsoppsetningen i flere av sine avdelinger»

Forsvarssjefens fagmilitære råd (2011) anbefaler en operativ struktur for Heimevernet på totalt 30000 mannskaper, fordelt på 3 000 i en innsatsstyrke og 27 000 i en områdestruktur. I den påfølgende langtidsproposisjonen for 2013-2016 ble det imidlertid foreslått å opprettholde Heimevernet med 45 000 totalt. Til dette kommenterer forsvarssjefen i vedlegg til proposisjonen:

«… En videreføring av Heimevernet med 11 distrikter og 45 000 personell, i kombinasjon med mitt anbefalte innsats- og treningskonsept krever en vesentlig ressursøkning …»

Imidlertid ble proposisjonens forslag vedtatt av Stortinget, men uten vesentlig ressursøkning.

Operativ evne i sum

Alle forsvarsgrenene rapporterer begrensninger og problemer av slikt omfang og slik karakter et en manglende balanse mellom nominell struktur og faktisk tilgjengelige styrker er åpenbar. For Hæren og Sjøforsvaret er begrensningene så store at kapasiteten for nasjonalt krigsforsvar ut over de løpende fredsoppgavene vil være ytterst begrenset. For Luftforsvaret hefter det stor usikkerhet om innsatsen av kampfly på grunn av basesystemets sårbarhet, i tillegg til begrensningene i teknisk understøttelse og antallet kampflygere.

Årsaken er et betydelig misforhold mellom ambisjonene for Forsvarets størrelse og oppdrag på den ene siden, og budsjettgrunnlaget på den andre. Dette har negative følger også for ressursutnyttelsen. Når vi planlegger for mer enn vi økonomisk makter å fullføre, oppstår det huller og mangler i personelloppsetninger, materiell, teknisk understøttelse og øving i nær sagt hele strukturen. Behovet for reform av planleggingen er tydelig nok.

Økonomigrunnlaget

Dette bringer meg til innretningen av planarbeidet og da først økonomigrunnlaget.
Fra 1990 til 2000 ble budsjettet redusert med omkring tre milliarder 2012-kroner, eller omkring 10 %, for så å øke tilbake til nivået i 1990. I sammenligning med andre europeiske land er dette en svært gunstig budsjettutvikling.

Som andel av statsbudsjettet og andel av brutto nasjonalproduktet (BNP) er utviklingen av forsvarsbudsjettet imidlertid klart negativ. Fra et maksimum på 3 % av BNP (for fastlands-Norge) i 1990 har andelen sunket til 1,4 % i 2012.

BNP-andelen er interessant ved at den erfaringsmessig er et bedre uttrykk for utviklingen av forsvaret enn budsjettstørrelsen isolert. Erfaringen er at med konstant BNP-andel kan et forsvar vedlikeholdes med noenlunde konstant størrelse, med de kvalitetsmessige oppgraderinger som følger av den militærtekniske utviklingen. Dette skal forstås som en erfaringsmessig tommelfingerregel, – det lar seg ikke gjøre å påvise konkrete årsakssammenhenger for en slik korrelasjon. Derimot er det mulig å forklare hvorfor et konstant budsjett kompensert for alminnelig prisvekst (konsumprisindeksen, KPI) ikke opprettholder et konstant forsvar.

Den viktigste årsaken til prisveksten for forsvarsutgifter ligger i teknologisk utvikling. For sivile produkter utnyttes nye teknologiske muligheter både til å frembringe nye eller bedrede ytelser, og reduserte priser. Spesielt i forbrukermarkedet er priskonkurransen skarp. For militære systemer blir nye teknologiske muligheter ganske ensidig benyttet for å frembringe bedrede ytelser, fordi kvalitativ overlegenhet ofte er utslagsgivende i militære konfrontasjoner. Dermed blir det nærmest fritt løp for kostnadene. Hvis dette ikke kompenseres med økende budsjett eller rimeligere systemløsninger må antallene reduseres. Veksten i enhetskostnadene gjelder ikke bare selve anskaffelsen, men speiles også i kostnadene for vedlikehold og oppgraderinger.

Etter et regelverk fastsatt av Finansdepartementet gis det budsjettmessig kompensasjon for en såkalt sektorspesifikk kostnadsvekst for Forsvaret. Denne etterberegnes årlig på grunnlag av visse utgifter knyttet til driften som etter virksomhetens natur har steget raskere enn KPI, men den fanger altså ikke opp den teknologiske fordyrelsen som resulterer i høyere enhetspriser for materiellet. Etter Forsvarets forskningsinstitutts beregninger har den resulterende kjøpekraften av forsvarsbudsjettene, målt etter hvor mange enheter som kan anskaffes blitt nesten halvvert i perioden etter 1990.

Den manglende kompensasjonen for teknologisk fordyrelse, og manglende hensyn til dette i strukturplanleggingen, er en viktig årsak til misforholdet mellom planer, struktur og faktisk kapasitet som preger forsvarsplanleggingen. Men også andre årsaker gjort seg gjeldende.

Det har regelmessig vist seg at også estimatene for fremtidige kostnader har vært for lave. Dette gjelder for anskaffelser, og spesielt for driftskostnadene. Driftskostnadene er ekstremt vanskelige å beregne på forhånd for komplekse systemer som en fregatt eller et kampfly. En meget omtrentlig men nyttig metode kan være å benytte erfaringstall for forholdet mellom kostnadene for nyanskaffelse og drift for lignende systemer, eventuelt fra andre lands forsvar. Men her slår særinteressene inn. Miljøer i vedkommende forsvarsgren, håpefulle leverandører og andre som har interesser i å realisere prosjektet, utgjør sterke drivkrefter for å redusere anslagene. Alle tenkelige argumenter dukker opp for å begrunne at tidligere erfaringer ikke vil være gyldige for nettopp denne anskaffelsen. Teknologien er ny, vedlikeholdskonseptet er nytt, samarbeidsformene er nye, – og alt hevdes å trekke i retning av reduserte driftskostnader sett i forhold til anskaffelseskostnadene. Ettersom en rekke viktige anslag i alle fall vil være usikre, utnyttes usikkerheten av pådriverne til å redusere kostnadsanslagene forut for vedtak om anskaffelser. Under disse sterke pressene er kvalitetssikring ikke enkelt. Rent formelle kvalitetssikringsprosesser uten forankring i dyp teknisk fagkunnskap er ikke tilstrekkelig. Og heller ikke selvstendige faglige vurderinger når alltid frem om de ikke etterspørres på et organisasjonsnivå som har ansvar for helheten i forsvarsplanene. – Så lang om økonomien.

Forslag for reform

På det praktiske plan er utfordringen todelt: På den ene siden en omlegging av den politiske prosessen, på den andre bedring av Forsvarets evne til budsjettering. En realistisk forsvarspolitikk krever synliggjøring av sammenhengen mellom bevilgninger og Forsvarets evne til oppgaveløsing. Dagens politiske plandokumenter, budsjettdokumenter og resultatrapporter gjør ikke det.

Dagens politiske dokumenter er fokusert på en strukturplanlegging. Forsvarets styrkestruktur uttrykk i en tabell, men dokumentene sier bare i meget generelle vendinger hvilke oppgaver avdelinger, fartøyer og fly er relevante for, og ikke noe om hvilken innsats innsatsforsvaret skal kunne levere, eller faktisk kan levere. Stadige forsikringer fra forsvarsledelsen om at aktiviteten følger programmet oppsatt innenfor gitte budsjetter er i denne sammenheng ikke opplysende.

En bedre tilnærming vil være å fokusere på evnen til innsats. En slik kapasitetsplanlegging vil innebære å spesifisere – i grove trekk – for hver av Forsvarets hovedoppgaver i fred, krise og krig hvilke styrker som kan stilles. Og videre, spesifisere med hvilken varslingstid styrkene kan stilles, og antydningsvis hvilken utholdenhet de kan forutsettes å ha. Foruten at bevilgningene da kobles politisk direkte til Forsvarets evne og oppgaveløsing, vil en slik fremgangsmåte også innebære fordeler i planleggingen. Med fokus på Forsvarets utførende evne snarere enn nominell styrkestruktur vil planleggerne få incentiver til analyser for best mulig ressursutnyttelse. Hva gir størst tilgjengelighet for oppdrag, fem fregatter med 3 besetninger eller 3-4 fregatter med kanskje 4-5 besetninger? Hva med forholdet mellom maksimal innsats i fred, og evne og utholdenhet i mer krevende krigsoperasjoner? La politikerne velge på grunnlag belyste alternativer og forsvarssjefens tilrådning.

Fremgangsmåten vil imidlertid ikke fjerne alle svakhetene som bidrar til mangelen på realisme i dagens forsvarsplanlegging. Mest alvorlige av disse er håndteringen av den teknologidrevne kostnadsveksten, og den rotfaste tradisjonen med undervurdering av driftsutgiftene knyttet til planlagte større anskaffelser som kampfartøyer og kampfly. Løsning av disse problemene vil kreve skjerpet faglig innsats under et tydeligere organisatorisk ansvar en det dagens organisering gir rom for.

Til slutt: Høyre og Fremskrittspartiet har i sine valgprogrammer satt kritisk lys på Forsvarets reelle kapasitet og økonomi. Det gjenstår å se hvordan den nye regjeringen vil følge dette opp. Men det ligger et tidspress på å få opprettet en realistisk, kapasitetsorientert planlegging. Bare fra et slikt grunnlag kan vi håpe på et nødvendig samsvar mellom mål, struktur, reell kapasitet og budsjetter for Forsvaret. En slik plan vil også være en forutsetning for en budsjettmessig ansvarlig innfasing av anskaffelsene av nye kampfly og eventuelt nye undervannsbåter. Disse prosjektene er store nok til hver for seg å ødelegge all sammenheng i Forsvarets faktiske kapasitet dersom de iverksettes på økonomisk sviktende grunnlag. Så får det vise seg om den brede forsvarspolitiske enigheten overlever møtet med virkelighetens begrensninger. Det er imidlertid en risiko vi må ta, for dagens brede politiske enighet på virkelighetsfjerne premisser er den dårligste løsningen.