Foredrag: Europas minoriteter – en sikkerhetspolitisk utfordring

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 5. oktober 2015

Ambassadør Knut Vollebæk

På forsommeren i 2008, bare noen måneder etter at jeg overtok som OSSEs høykommissær for nasjonale minoriteter, presenterte jeg et sett med anbefalinger om hvordan naboland kan forholde seg til etniske grupper som bor på begge sider av grensen, og som er majoritet i et land og minoritet i et annet. Disse anbefalingene har fått navnet The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations etter navnet på byen hvor de ble lagt frem, nemlig Bolzano/Bozen som ligger i Alto Adige eller Sør-Tirol alt etter om du har italiensk eller tysk som morsmål.

Anbefalingene inneholder 19 retningslinjer som skal fremme godt naboskap mellom to land som har interesser i de samme etniske gruppene og er ment å hindre konflikt og samtidig trygge etnisk minoriteters rettigheter i samfunnet hvor de bor.
Anbefalingene ble lagt frem bare noen uker før Russlands militæraksjon i Georgia for å beskytte etniske russere som bodde i den georgiske utbryterrepublikken Sør-Ossetia. Dermed ble debatten om en stats forhold til en etnisk gruppe som er minoritet i en nabostat, høyaktuell. I følge ”Global Center for Responsibility to Protect” uttalte utenriksminister Lavrov følgende i forbindelse med den russiske militæraksjonen i Georgia: ” Under the Constitution the President is obliged to protect the life and dignity of Russian citizens, especially when they find themselves in an armed conflict. And today he reiterated that peace enforcement operation enforcing peace on one of the parties which violated its own obligations would continue until we achieve the results. According to our constitution there is also responsibility to protect – the term which is very widely used in the UN when people see some trouble in Africa or in any remote part of the regions. But this is not Africa to us, this is next door. This is the area where Russian citizens live. So the Constitution of the Russian Federation, the laws of the Russian Federation, make it absolutely unavoidable to us to exercise responsiblity to protect”.

Det finnes troverdige rapporter om at Russland før aksjonen i Georgia hadde utstedt pass til et stort antall etniske russere som bodde i Sør-Ossetia. I lys av fjorårets anneksjon av Krim, er det verdt å merke seg at det samtidig med Russlands militære intervensjon i Georgia ble rapportert at russiske konsulater også hadde satt i gang en offensiv med sikte på å utstede russiske pass til etniske russere som bodde på Krim-halvøya. Dette forårsaket naturlig nok protester fra Ukrainas regjering den gang, uten at det synes å ha hatt noen virkning på Russlands etniske nabolandspolitikk.

Vi vet i dag hvilke alvorlige konflikter denne russiske politikken har ført til. Det kan derfor være interessant og nyttig å se på Bolzano/Bozen anbefalingene, hvor artikkel 4 sier: ”A State may have an interest – even constitutionally declared responsibility – to support persons belonging to national minorities residing in other States based on ethnic, cultural, linguistic, religious, historical or any other ties. However, this does not imply, in any way, a right under international law to exercise jurisdiction over these persons on territory of another State without the State’s consent”.

Det er kanskje ikke så vanskelig å forstå at Georgia og Ukraina var mine sterkeste støttespillere for å få Bolzano/Bozen anbefalingene vedtatt som politisk bindende i OSSE, mens Russlands ambassadør i Wien var like sterkt engasjert i å skyte forslaget ned.

Interetniske konflikter er ingen nyhet. Da nasjonalstaten vokste frem som ide etter den franske revolusjonen på slutten av 1700-tallet, viste det seg snart at drømmen om hver nasjon, hvert folkeslag, sin stat, var en utopi. Heller ikke den gang var det mulig å få grenser for stat og folk til helt å passe sammen.

I dag er ideen om at statens grenser skal følge etniske grenser, ikke bare en utopi, den er en oppskrift på konflikt. Ingen land kan i dag si at staten bare består av én folkegruppe. Selv land som tidligere ble regnet som nokså monoetniske, fremstår som multietniske og multikulturelle. Derfor er enhver debatt om vi er for eller imot et flerkulturelt samfunn, omtrent som å diskutere pavens skjegg. Det er i bunn og grunn en ikke-diskusjon. Det vi derimot aktivt må engasjere oss i, er arbeidet med å få våre multietniske, multikulturelle og multireligiøse samfunn til å fungere. Det er utfordrende, men ikke umulig. En positiv løsning som gir alle grupper i samfunnet et eierskap til det samfunnet de bor i, er avgjørende for å sikre stabiliteten innad i våre land, men som jeg vil forsøke å si noe mer om, også for å sikre stabilitet på tvers av landegrenser og i regioner.

Med fredsslutningen etter første verdenskrig ble Europakartet tegnet på nytt, noe som førte til at mennesker som hadde tilhørt en majoritetsbefolkning i sitt hjemland, nesten over natten var blitt til en etnisk minoritet i et naboland. Dette førte til noen folkeforflytninger, men de fleste hverken kunne eller ville flytte og innrettet seg derfor som best de kunne i sine nye land. Dette var selvsagt ikke uten utfordringer både bilateralt og regionalt, og Folkeforbundet forsøkte å slå fast prinsipper og etablere ordninger som skulle sikre minoriteters rettigheter. De av oss som vokste opp på 50- og 60-tallet husker fortsatt nyhetsmeldinger om konflikten i Sør-Tirol. Dette området tilfalt Italia i 1919 etter å ha vært østerriksk kronland siden 1815. Fra 1920-tallet og fremover skjedde det en betydelig innvandring av italienere til provinsen. Etter hvert kom italienerne til å utgjøre majoriteten, og tyskerne følte seg diskriminert. Det var bakgrunnen for uroen og sabotasjehandlingene som fant sted på 50- og 60-tallet og som skapte overskrifter i hele Europa. I 1969 kom det på plass en avtale som skulle sikre de tyskspråkliges rettigheter, men først i 1992 ble det undertegnet en endelig avtale mellom Østerrike og Italia.

Dette året, da denne konflikten mellom den tyskspråklige og italienskspråklige befolkningen i Sør Tyrol ble formelt avsluttet, var Europa midt i nye etniske konflikter. Balkan-krigene, som hadde sitt utspring i motsetninger mellom folkegruppene i det tidligere Jugoslavia, førte Europa ut i de mest alvorlige krigene siden annen verdenskrig. I Jugoslavia hadde Tito i sin presidentperiode lagt et lokk på århundregamle konflikter gjennom dyktig manøvrering og brutal tvang. Han hadde holdt konfliktene i sjakk, men på ingen måte løst dem. Og da hans jernhånd forsvant etter at han døde i 1980, boblet det over. Den regionale konflikten som oppstod, var svært alvorlig og skulle vise seg å få store konsekvenser, både humanitært, økonomisk og politisk, også for resten av Europa. Og det bredte seg en frykt for at slike interetniske konflikter kunne spre seg til hele regionen.

Med Helsingforserklæringen i 1975 hadde Europa, samt USA og Canada, etablert Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE). Her stod både nedrustning, økonomisk utvikling og menneskerettigheter på dagsorden. Ved Sovjetunionens oppløsning ble alle de 15 sovjetrepublikkene selvstendige stater og fikk være med i Konferansen som i 1994 skulle bli til Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), verdens største regionale sikkerhetspolitiske organisasjon som nå teller 57 deltagende stater. Her er det snakk om et stor-Europa, som omfatter land fra Vancouver til Vladivostok. Dette er et enestående forum for å diskutere all-europeiske spørsmål.

Ved Berlinmurens fall og Sovjetunionens oppløsning på begynnelsen av 1990-årene, var det håp om at Europa var på vei inn i en ny samarbeids- og fredsperiode. Håpet ble kortvarig. Da utenriksministrene fra landene i det som fortsatt var KSSE, møttes i Helsingfors i juli 1992, var krigene på Balkan i full gang og frykten for en alleuropeisk krig var stor. Ettersom man mente at krigene hadde sprunget ut av en konflikt mellom ulike etniske grupper i Jugoslavia, besluttet utenriksministrene å utnevne en høykommissær for nasjonale minoriteter. Høykommissæren ble etablert som et konfliktforebyggende redskap og fikk som sitt mandat å gripe inn så tidlig som mulig i situasjoner som kunne utvikle seg til alvorlige konflikter mellom ulike folkegrupper. Høykommissæren fikk et sterkere mandat enn FNs landrapportører som bare kan rapportere om land etter invitasjon fra landets regjering. I OSSE kan høykommissæren selv beslutte at en situasjon er så bekymringsfull at han eller hun må gripe inn. Det viser hvor alvorlig man så på situasjonen den gang. Etter mine erfaringer fra seks år som høykommissær er jeg overbevist om at stemningen i OSSE for tiden ikke er slik at det ville ha vært mulig å etablere et like sterkt mandat nå som den gang. Det er også nokså enestående at en institusjon som fikk til oppgave å arbeide for minoriteters rettigheter ikke ble ansett som en menneskerettighetsinstitusjon, men som et sikkerhetspolitisk redskap.

Som flere av dere vil kjenne til, har man i OSSE tre såkalte kurver, en politisk-militær, en for økonomiske og miljømessige spørsmål og en for det som på engelsk heter ”human dimension”, som vel nærmest må oversettes til norsk med ”menneskerettigheter”. I lys av den dramatiske situasjonen på Balkan tidlig på 90-tallet mente utenriksministrene at minoritetsspørsmål og interetniske konflikter var et klart sikkerhetspolitisk spørsmål. Mandatet ble utformet for å forhindre konflikter mellom en majoritet og minoriteter som har bodd i et land i mange år, det vil si såkalte tradisjonelle minoriteter, men jeg er ikke i tvil om at de redskapene og den erfaringen som høykommissæren har opparbeidet seg over år, vil være like nyttige i arbeidet med integrering av samfunn hvor man strever med nye minoriteter, enten det er arbeidssøkere eller asylsøkere og flyktninger.

Til tross for at det er mindre enn 20 år siden krigene på Balkan tok slutt, virker det som Europa allerede har glemt hvor destabiliserende etniske konflikter kan være, og hvor viktig det er å bygge bro snarere enn å bidra til å øke motsetningene ved å bruke etnisitet i politikken.

I årene etter annen verdenskrig var man forsiktig med å bruke etnisitet i den politiske debatten. Krigen hadde vist hvor galt det kan gå hvis politikere utvikler og bruker etniske stereotypier enten for å utrydde det de mener er mindreverdige grupper eller for å støtte og fremme andre. Men det at man ikke snakket om rase og etnisitet i den første etterkrigstiden, betød selvsagt ikke at disse begrepene ikke var til stede i folks bevissthet om sin og andres egenart. Da krigene på Balkan brøt ut, ble vi klar over sprengkraften i etniske motsetninger som ikke er bearbeidet. Dette kan gjelde innenfor landegrenser eller på tvers av landegrenser. I og med at etno-kulturelle grenser sjelden eller aldri overlapper med statsgrenser, har vi erfart hvor stort konfliktpotensialet er når stater tar ensidige skritt for å forsvare, beskytte og støtte hva de beskriver som sine brødre og søstre utenfor statenes suverene jurisdiksjon, slik jeg nevnte innledningsvis.

I dag er etnisitet på full fart inn igjen i den politiske debatten i mange europeiske land. Det virker som både nazistenes folkemord og utgangspunktet for Balkankrigene er glemt. Mange politikere spiller bevisst både på etniske motsetninger og etnisk slektskap for å vinne kortsiktig gevinst.

Etter min mening er Europa på full fart inn i en etnosentrisk bølge som delvis gir seg utslag i på den ene siden en ekskluderende politikk hvor enkelte etniske grupper marginaliseres i samfunnet, og på den andre siden en ekspanderende, hvor etniske brødre og søstre i naboland brukes for å få økt makt og innflytelse. Etniske grupper er både offer og redskap for en nasjonalistisk politikk i mange europeiske land i dag. Begge måter å bruke etnisitet på, både den ekskluderende og den ekspanderende, er konfliktskapende.

Gjennom den ekskluderende politikken søker politikere å sanke stemmer ved angrep på minoriteter. Xenofobi og nasjonalisme er blitt en farlig trend. Noen mener at dette skyldes finanskrisen mange europeiske land fortsatt strever med. Finanskrisen har gitt myndigheter og politikere behov for å finne noen å skylde på. Minoriteter, ”de andre”, er alltid enkelt å bruke i så måte. Etter min mening har nok finanskrisen forsterket den nasjonalistiske politikken. Den har gitt nasjonalistiske politikere større gjennomslagskraft. Men jeg tror disse holdningene er langt mer alvorlig enn bare en reaksjon på finanskrisen. De negative holdningene til minoriteter, enten de er tradisjonelle minoriteter som har bodd i et land i århundrer, eller nyankomne innvandrere og flyktninger, så dagens lys før finanskrisen og har fått fotfeste også i land som ikke er spesielt sterkt rammet av krisen.

Ungarns statsminister Orban har klarere enn mange gitt uttrykk for en etnosentrisk politikk som både er ekskluderende og ekspanderende. På den ene siden hevder han et Ungarn for etniske ungarere. På den andre siden slår han til lyd for et stor-Ungarn som skal omfatte alle etniske ungarere i regionen.

La oss se på den ekskluderende politikken først. Ungarns romfolk har lenge vært ofre for denne politikken. Det er et tankekors at romfolk mange steder i Europa fikk det verre etter kommunismens fall. I Ungarn mistet mange jobbene da statlige bedrifter ble nedlagt eller solgt. Undervisningen er også blitt dårligere. Det hevdes at ca. 50 % av rombarn ikke får skolegang. Ofte blir de også karakterisert som mentalt tilbakestående og plassert i spesialskoler. Det er ikke vanskelig å tenke seg at en slik ekskluderende politikk på noe sikt kan true et lands stabilitet. Nå rammer denne politikken også mennesker på flukt.

Orban bruker en anti-EU retorikk som appellerer til den utryggheten mange europeere opplever som følge av det åpnere samfunnet vi lever i. Globaliseringen har skapt en frykt for det åpne rom. Agorafobi er blitt en folkesykdom i Europa. Mange mennesker føler at deres arbeidsplasser, deres kultur, ja, hele deres nasjonale identitet er truet. Samtidig opplever de ikke at Brussel tar dette på alvor og forsvarer dem. Dermed vender de seg mot de nasjonalistiske politikerne som de ser står opp for tradisjonelle verdier og forsvarer dem mot en kultur og en politikk som anses som truende. I mange land i Europa samler man langt flere stemmer gjennom en ekskluderende retorikk enn en inkluderende. For dem av oss som har arbeidet med Ungarn i mange år, er Ungarns reaksjon på flyktningestrømmen ikke så overraskende. Kanskje heller ikke Orbans uttalelser om at han er tilhenger av et illiberalt demokrati og at hans forbilder er Putin og Erdogan, sterke nasjonalister som står for en etnosentrisk politikk. Når vi vet hvilke alvorlige sikkerhetspolitiske konsekvenser en slik politikk kan føre til, er det samtidig vanskelig å forstå at EU ikke har fått på plass et regelverk som gir rett til å gripe inn og ”veilede” et medlemsland med sterkere virkemidler enn det unionen har til rådighet i dag.

Jeg ser av pressemeldinger at den ungarsk-amerikanske journalisten Kati Marton, for øvrig enken etter Richard Holbrooke, talte til presseklubben i Brussel i forrige uke og stilte det alvorlige spørsmålet: ”Is the EU just a giant cash machine or does it still have an ability to protect democratic values?” Hun fikk følge av den belgiske forfatteren Jean-Paul Marthoz som mente at Ungarn representerer det første ideologiske forsøket på å bygge ned det liberale byggverket som Europa har bygget opp etter kommunismens fall.

Det er utallige historier om hvordan ekskludering og marginalisering i samfunnet fører til frustrasjon og konflikt. Det kan gjelde hele folkegrupper som ikke finner sin plass, eller enkeltpersoner som blir holdt utenfor. Alle multietniske og multikulturelle samfunn står overfor lignende utfordringer som myndighetene må ta fatt i. I noen land er disse utfordringene større enn i andre. Land med store minoritetsgrupper vil stå overfor større problemer med integrering, både fordi minoritetene kan danne egne fellesskap som alternativer til deltagelse i storsamfunnet og fordi antallet kan gi motstanden og frustrasjonen større slagkraft. Som høykommissær for nasjonale minoriteter i OSSE var arbeidsområdet først og fremst det vi kan kalle ”tradisjonelle” minoriteter, minoriteter som hadde bodd i et land i lange tider, eller folkegrupper som var blitt minoriteter på grunn av nye statsdannelser eller nye grensedragninger. Sentral-Asia er, ved siden av Balkan, kanskje det mest eksplosive området på grunn av de mange etniske gruppene som bor på kryss og tvers av nasjonale grenser. Angrepet på etniske usbekere i Kirgisistan i 2010 er en advarsel om hva vi har i vente. Det faktum at regionen grenser til Afghanistan og er blitt et transittområde for narkotika, skaper en eksplosiv blanding av etnisk frustrasjon og mafialignende nettverk. Nærmere vår egen del av Europa er det ingen tvil om at Sentral-Europa, de baltiske land og Ukraina lenge har vært i ”faresonen” for etnisk uro fordi minoritetsgruppene er så store og fordi myndighetene ikke alltid har lagt til rette for integrering, men snarere har understreket at minoritetene egentlig ikke hører hjemme og derfor heller ikke kan vente å få fulle borgerrettigheter.

I forrige uke kom nyheten om at Estland har etablert en russisk-språklig fjernsynskanal for å skape et alternativ til de mange fjernsynskanalene fra Russland som befolkningen i de baltiske land har tilgang på og som ikke bare myndighetene der anser for å være russisk propaganda. Etableringen av en estisk fjernsynskanal på russisk er et prisverdig initiativ, men det burde og kunne ha kommet for lenge siden. Hvis hensikten er å skape større nasjonal lojalitet blant etniske russere i Estland, kan det være for sent. I årene etter sin reetablering som uavhengige stater har både Estland og Latvia ført en ekskluderende politikk overfor landenes etniske russere. De har lagt hindringer i veien for dem når det gjelder å oppnå statsborgerskap og når det gjelder bruk av russisk språk i skole og dagligliv. Ut fra historien er det selvsagt ikke vanskelig å forstå en slik holdning. Men ikke desto mindre har det vært en uklok politikk. Derfor gikk mine forgjengere og jeg i en aktiv dialog med Estland og Latvia for å få myndighetene til å forstå at den ekskluderende statsborgerskapspolitikken og språkpolitikken , ikke bare er i strid med menneskerettighetene, inkludert minoritetsrettigheter, men i tillegg er uklok fordi den har ført til at etniske russere har vendt seg mot Moskva for å hente støtte i stedet for å forvente at landets myndigheter er de som kan betjene dem. Situasjonen er i dag sterkt forbedret og antallet uten nasjonalt statsborgerskap redusert betydelig. Men sårene er langt fra leget.

I arbeidet med tradisjonelle minoriteter har OSSE, gjennom høykommissæren for nasjonale minoriteter, utviklet et sett av virkemidler når det gjelder minoriteters deltagelse i samfunnet, for inkludering i arbeidslivet, for undervisningsopplegg hvor man både tar hensyn til minoriteters identitet og gir dem anledning til å bevare den, men samtidig hjelper dem med å lære majoritetens språk og skape kunnskap og forståelse for majoritetens kultur og levesett.

”Integrering med respekt for mangfold” har vært rettesnor for høykommissærens arbeid. Ikke fordi det lyder vakkert, men fordi det er i tråd med internasjonale menneskerettigheter og fordi det er klok politikk. En bærekraftig minoritetspolitikk kan ikke basere seg på at myndighetene tvinger en minoritet til å gå opp i en majoritet. Jeg kjenner ikke til at en politikk basert på tvangsassimilering noen gang har vært vellykket. Hvis enkeltindivider ønsker å assimileres, det vil si frasi seg sin opprinnelige kultur og gå opp i majoritetens, må de selvsagt få lov til det. USA kan til en viss grad være et eksempel på en slik frivillig assimilering fordi mange innvandrere til USA ønsker å bli ”amerikanere”. Det er imidlertid få, om noen innvandrere som kommer til Europa for å bli ”europeere”, ikke minst fordi Europa har en helt annen etnisk og kulturell historie enn USA.

Derfor bør vi i større grad snakke om ”integrering av et samfunn” heller enn at noen skal integreres inn i et samfunn. Ingen samfunn er statiske. Integrasjon er en dynamisk prosess hvor både majoritet og minoritet forandrer seg ut fra de påvirkningene de får. Dette betyr også at integrering ikke er fullført en gang for alle. Integrering er ikke en eksamen som er unnagjort ved vedtak av visse lover. Politikere, lærere, representanter for media, ja, alle som har ansvar for og er engasjert i samfunnets stabilitet, må hver dag arbeide med integreringen av det samfunnet de bor i.

Arbeidet med nasjonale minoriteter har gjort det klart for meg at manglende nasjonal integrering ikke bare har innenrikspolitiske konsekvenser, men også kan ha bilaterale og regionale konsekvenser. Dette skyldes rent faktisk at det kan være utfordrende for et land å ha en stor minoritet som er majoritet i nabolandet fordi mange medlemmer av minoritetsgruppen vil se til nabolandet for støtte og også for studier og arbeid. I Sentral-Asia var og er det ikke uvanlig at man henter lærebøker fra et naboland for å undervise etniske minoriteter i deres eget språk i stedet for å utarbeide sine egne læremidler på minoritetsspråket. Som vi vet, er hverken historie, geografi, ja, heller ikke litteratur, nøytrale fag. Med ulik historieforståelse og ulike helter i historien og kulturen, kan det være duket for konflikt.

La meg nå si noe om det jeg har kalt den ekspanderende bruken av etnisitet, det vil si at et land bruker sine etniske slektninger både til å øke sin politiske innflytelse og endog til anneksjon av territorium. I 2001 vedtok Ungarn sin ”Law on Hungarians Living in Neighbouring Countries”. Hensikten med loven er, og jeg siterer fra den engelske oversettelsen: ”to ensure that Hungarians living in neighbouring countries form part of the Hungarian nation as a whole and to promote and preserve their well-being and awareness of national identity within their home country”. Når en slik lov blir koblet opp til uttalelser fra ungarske politikere om at Trianon-avtalen av 1920, fredsavtalen etter første verdenskrig som reduserte Ungarn til det landet det er i dag, er urettferdig, og Ungarns parlament tar initiativ til å samle etniske ungarere som er medlemmer av nabolandenes parlamenter til møter i Budapest i det man kaller ”Forum of the Hungarian Parliamentary Representatives of the Carpathian Basin”, da kan man forstå at dette oppleves som en provokasjon fra nabolandenes side.
Lover om beskyttelse av etniske brødre og søstre i naboland får av og til også følge av utstedelse av statsborgerskap og pass til de samme etniske gruppene. Ungarn innførte sin passlov i 2011. Den gir alle etniske ungarere rett til ungarsk pass. Dette ble gjennomført uten avtale med nabolandene. Noen av dem, som Ukraina og Slovakia, har forbud mot dobbelt statsborgerskap. Dermed skapte de ungarske tiltakene sterke reaksjoner hos naboene.

Flere land har dessverre vedtatt lignende lover, og de mest dramatiske konsekvensene er kommet etter Russlands innføring av sin ”Compatriot Law” og masseutstedelse av pass til innbyggere i Georgia og på Krim-halvøya. I lys av de konsekvensene en slik masseutstedelse av pass kan få, heter det i artikkel 11 i Bolzano/Bozen anbefalingene at stater ”should refrain from conferring citizenship en masse”, og det legges til ”even if dual citizenship is allowed by the State of residence”.

Russlands aksjoner i Georgia og Ukraina kan ikke beskrives som annet enn brudd på folkeretten. I tilfellet Ukraina er det også viktig å huske at Russland så sent som i 1994, i forbindelse med at Ukraina gikk med på å ødelegge sine atomvåpen, undertegnet det såkalte Budapest-memorandumet sammen med USA og Storbritannia. I denne avtalen forplikter signatarmaktene seg til å respektere Ukrainas uavhengighet, suverenitet og eksisterende grenser. Da kan man ikke annektere en del av landet under påskudd av at dette har ”alltid” vært en del av Russland og at det var feil av Krustsjov å gi det fra seg. Men det er mye som tyder på at mange russiske nasjonalister beklaget at Ukraina hadde fått sin selvstendighet. Russlands tidligere statsminister Viktor Tsjernomyrdin ble i 2001 russisk ambassadør i Kiev. Under et av mine møter med ham i den kapasiteten, husker jeg at jeg skvatt til, da vi diskuterte etniske russeres situasjon i Ukraina, og han med ettertrykk utbrøt. ”But Knut, this is Russia!”

Selv om folkeretten ikke aksepterer bruk av etniske slektninger for å utvide et lands territorium eller interessesfære, og selv om OSSEs Bolzano/Bozen anbefalinger advarer mot dette, opplever Europa akkurat nå slik opptreden og lever med de alvorlige konsekvensene ikke bare for Ukraina, men for hele Europa. Konflikten hindrer også stormaktssamarbeid for å løse andre store og truende problemer i verden.

Fordi vi ser at flere land lukter på muligheten for ekspansjon ved hjelp av etniske grupper i naboland, blir det av stor betydning at de landene som har minoriteter fra et naboland, gjør hva de kan for å forhindre at disse minoritetene brukes til å destabilisere samfunnet. Etter min mening kunne Ukrainas ulike regjeringer over tid ha gjort langt mer for å inkludere sine etnisk russiske borgere. Etter gjentatte russiske påstander om massediskriminering av etniske russere i Ukraina, foretok jeg i 2009 en studiereise til ulike deler av Ukraina for å se på forholdene for folkegruppen. Selv om russiske myndigheter overdrev i sine påstander, var det ingen tvil om at myndighetene ikke gjorde hva de kunne for å legge forholdene til rette for etniske russeres integrasjon. Situasjonen var snarere at de gikk til skritt som virket ekskluderende. Marginaliseringen førte til et hat mot myndighetene i Kiev som jeg aldri har opplevd maken til. Dette kom, interessant nok i dag, spesielt til uttrykk ved møter med etniske russere i Simferopol på Krim og i Donetsk i Øst-Ukraina. Etter besøkene la vi frem en omfattende rapport for myndighetene i Kiev. Jeg hadde møter med regjering og medlemmer av Verhovna Rada, nasjonalforsamlingen i Ukraina, hvor vi presenterte våre funn og kom med konkrete forslag til forbedring. Dessverre ble forslagene avvist av myndighetene og latterliggjort av enkelte nasjonalistiske parlamentsmedlemmer. I dag er situasjonen ikke lenger latterlig. Jeg kan selvsagt ikke bevise at en mer åpen og inkluderende holdning fra ukrainske myndigheters side, ville ha forhindret russisk annektering av Krim og støtte til russiske opprørere i øst. Men jeg tror det er mye som taler for at Russlands innblanding ble møtt med stor velvilje fordi etniske russere ikke følte seg ivaretatt av Kiev og dermed ikke hadde noen lojalitet til myndighetene der.

Fordi vi i dag ser en slik ekspanderende bruk av etnisitet på tvers av landegrensene, hvor man først gir statsborgerskap til en gruppe for deretter å gå inn å forsvare den samme gruppen mot myndighetene i det landet de bor, er det av stor betydning at vertslandet, for å bruke det begrepet, har en aktiv integrasjonspolitikk. Som jeg allerede har nevnt, er det derfor positivt at estiske myndigheter nå oppretter en fjernsynskanal på russisk. Men som jeg også sa, kan dette være for lite for sent.

Som jeg nevnte tidligere har alle OSSEs høykommissærer for nasjonale minoriteter fra 1992 og fremover engasjert seg i en dialog med myndighetene i Estland og Latvia om hvordan myndighetene kan legge til rette for at etniske russere blir fullverdige borgere i de to landene. Selv om myndighetene, som jeg nevnte, har tatt skritt til å forbedre situasjonen betydelig, gir behandlingen av etniske russere dessverre fortsatt næring til russisk propaganda som hevder at de verste brudd på minoriteters rettigheter i Europa finner sted i Estland og Latvia. Selv om påstanden er en enorm overdrivelse, spiller den rett inn i hendene på dem som ønsker å nøre opp under etnisk konflikt i landene.

I dagens Europa er det viktig å motarbeide den ekskluderende minoritetspolitikken som vi dessverre ser i mange land, for å forhindre at man gir næring til den ekspanderende politikken. Vi må komme forbi den gammeldagse tankemåten at integreringspolitikk bare handler om menneskerettigheter og altruisme. Integreringspolitikk er sikkerhetspolitikk. En god integreringspolitikk kan være med å støtte opp om nasjonal og regional stabilitet. Derfor må den høyt opp på den sikkerhetspolitiske dagsorden.