Foredrag: Diskusjonsaften i Oslo Militære Samfund 31. oktober 2005

Innledningsforedrag 1 av 2:

Kontreadmiral Jørgen Berggrav
Forsvarsdepartementet

Deres Majestet, Formann, mine damer og herrer

Innledning

Før jeg begynner, tror jeg det er riktig å minne om Stortingets beslutning om å legge ned Forsvarets overkommando og integrere FSJ og hans strategiske funksjoner i departementet. Dette innebærer at en del av departementet ikke bare arbeider for Forsvarsministeren, men også bistår FSJ i hans strategiske planarbeid. Mitt innlegg i aften har dette som utgangspunkt.

Direktør Narums innlegg gir grunn til alvorlig ettertanke, og gir signaler om at noen kraftfulle grep må tas. Det tror jeg er riktig. Jeg tror imidlertid det er viktig å understreke at de målene som Stortinget har besluttet for inneværende planperiode, er helt avgjørende skritt på veien for å opprettholde et relevant og bærekraftig forsvar. Vi har oppnådd betydelig forbedret samsvar mellom oppgaver, struktur og ressurstilgang, og redusert de årlige driftsutgiftene med 2 milliarder pr år sammenliknet med alternativet uten omstilling. Vi har redusert med mer enn 5000 årsverk, og mer enn 2 millioner kvadratmeter eiendomsmasse. Samtidig har vi oppnådd en betydelig forbedret operativ evne nasjonalt og internasjonalt.

Endringene, og belastningen på personellet, er betydelig, og jeg vil berømme Forsvarets personell for den lojalitet og stå-på-evne de utviser.

Hovedproblemet, slik Paul Narums skisse over forventede inntekter og utgifter viser, er at vi ikke styrer mot noe som er bærekraftig på sikt, gitt fortsatt flat budsjettutvikling.

Prinsipielt kan vi se på forholdet mellom økonomi, operativ struktur og base og støttestruktur som en trekant. Det enkle svaret på problemet om å beholde Forsvaret slik vi kjenner det, er naturligvis å tilføre mer penger.

Penger alene er imidlertid ikke svaret. For det første må man unngå å la mer penger bli en sovepute som gjør at man lar være å gjøre de strukturelle grepene som må til for at Forsvaret skal være relevant for å møte fremtidige sikkerhetsutfordringer. For det andre må vi vri pengestrømmen, slik at vi får mer operativ virksomhet for hver krone. Dersom vi skal klare dette, er vi helt avhengige av at moderniseringen av Forsvaret går som planlagt. Og, for det tredje, er det politisk vilje for å tildele Forsvaret en større andel av statsbudsjettet i dagens situasjon? Personlig (og jeg vil understreke at dette er en personlig betraktning), tror jeg ikke det. Det ene er at det er mange andre sektorer med store forventninger, og det andre er at jeg dessverre ikke tror at vi har den troverdigheten i samfunnet som er nødvendig for å få mer penger. Jeg tror vi må komme oss på ny kurs, stå samlet, både ansatte, forsvarsvenner og andre og vise at vi leverer det samfunnet etterspør, og at vi leverer det på en kosteffektiv måte. Da burde det være mulig å snu budsjettrenden.

Uansett er vi som har ansvaret for å planlegge for fremtiden, nødt til å forholde oss til de pengene vi får. Det betyr at vi må bevege oss på aksen mellom operativ struktur og base- og støttestrukturen.

Fjorårets økonomiske problemer skyldtes at aktiviteten kostet mer enn man var klar over og hadde kontroll på. Denne aktiviteten var ikke spesielt ambisiøs, og var planlagt videreført for å vedlikeholde kompetansenivået og gi landet en operativ gevinst på de betydelige skattepengene som tilføres Forsvaret. For å dekke inn dette, har FSJ strammet kraftig inn på reisevirksomhet, konsulentbruk og liknende, men vi har også måttet tære på lagre og skyve på investeringer. Dette er forhold som har betydning for å finansiere en fremtidig struktur, og altså har samme effekt som de utfordringene Paul Narum skisserte. Og det er ting vi merker i dag, og ikke noe vi antar kan skje i fremtiden.

For meg betyr dette at omstillingen, ombyggingen eller hva man vil kalle det, ikke er slutt når målene for 2008 er implementert. Vi må fortsette en meget nøktern planlegging, og ikke styre mot en større struktur enn det som det er reell betalingsvilje for. Fordi så stor del av forsvarsbudsjettet er bundet, har vi i det korte perspektivet ikke handlefrihet til å møte manglende økonomi med aktivitetskutt i tillegg til utsatte investeringer. Dette er ødeleggende. For personellet som ikke får gjort jobben sin mister både kompetanse, motivasjon og inntekt, og landet får dårlig avkastning av dyrt materiell.

Prinsipielt har vi derfor valget mellom å beholde base- og støttestrukturen tilnærmet uendret, eller å gi maksimal prioritet til den operative strukturen. Dersom vi beholder støttestrukturen, innebærer dette at vi ikke klarer å fornye helt sentrale elementer i den operative strukturen. Etter min vurdering er dette en struktur som vil avvikle seg selv over tid. Alternativet er at man lar de distriktspolitiske hensyn bli tilgodesett gjennom andre sektorer og bare beholder det som er absolutt nødvendig for å understøtte den operative strukturen. Tilsvarende bør de enhetene som det ikke er operativ bruk for i dagens situasjon, og det ikke er midler til å videreføre på sikt, avvikles raskest mulig for å styre ressursene til investeringer og øket aktivitet.

På denne måten er det mulig å beholde omtrent samme operative kapasiteter som i dag.

Den operative strukturen kan styres i to retninger. Den ene vil være å fortsette moderniseringen av Forsvaret mot en mindre struktur som har evne til å utvikle og anvende militær makt og møte reelle sikkerhetsutfordringer. Den andre muligheten ville være å styre mot en større struktur med lavere kvalitet som fokuserer på det vi kan kalle utvidede politioppgaver, et slags gendarmeri.

En slik løsning ville kanskje være lett å gripe til, men vil behov for en større base- og støttestruktur. Men det er klart at det er et mulig valg, noe vi ser i Finland som har en 3 – 4 ganger så stor struktur som oss for et vesentlig mindre budsjett. Dette reiser to spørsmål. Det ene er om en slik struktur ville ha nasjonal troverdighet i Norge. De historiske erfaringene og forsvarstradisjonen i de to landene er ganske forskjellige. For Norge er leksen fra den andre verdenskrigen okkupasjon og nasjonale nederlag, mens det for finnene var noe som ”i själva verket” stadfestet selvstendigheten.

Men det viktige spørsmålet er naturligvis om en stor mobiliseringsstruktur kan møte de nasjonale sikkerhetsutfordringene vi kan stå overfor?

Den norske utfordringen i våre nærområder er å håndtere problematikken rundt strategiske ressurser som petroleum og fisk, militær betydning og uavklarte og til dels omstridte områder. Dette er utfordringer som krever politiske løsninger. De kan ikke møtes med militær evne alene, men militær evne kan være et viktig bidrag til politikken.

Den nye regjeringen har lagt vekt på vår evne i nordområdene, og ønsker å øke vår evne til overvåkning, suverenitetshevdelse og tilstedeværelse. Som tidligere sjef Landsdelskommando Nord-Norge har jeg forståelse for dette. Dette er imidlertid aktiviteter som ikke kan møtes med gårsdagens mobiliseringsstruktur. Vi må kunne reagere raskt og målrettet. Likeledes har regjeringen i Soria Moria-erklæringen understreket at den vil bygge videre på vår plass i NATO og øke det militære bidraget til FN. Dette betyr at vi må være i stand til å stille opp med styrker. La meg i den sammenheng understreke at FN-oppdrag med blå hjelm i Afrika, hverken er mindre krevende eller mindre farlig enn operasjoner grønn hjelm i NATO-regi. Dette betyr at vi fortsatt har behov for robuste militære styrker. Dette krever en fortsatt modernisering. En slik modernisering er ikke en rendyrket satsing på høyteknologi, slik noen synes å tro, men at vi er i stand til å operere sammen med andre styrker.

En mer ensidig satsing på styrker med lavere kvalitet og en gjenreising av mobiliseringsforsvaret, vil etter min vurdering ikke bare være uegnet til å løse oppgavene her hjemme, men føre til sterkt redusert evne til å innfri våre forpliktelser i NATO og over FN. Slik jeg ser det, risikerer vi at den politiske forståelsen vi er avhengige av i Nordområdene undergraves. På den annen side, kan vi man ikke utelukke at en antallsmessig større struktur kan skape en slags alternativ terskelhevning for å bli utfordret her hjemme. Hvorvidt dette er noe man kan bygge en sikkerhetspolitisk strategi på, må bli en politisk vurdering.

Militær evne er et resultat over hvor godt elementene ”spiller sammen”. For å kunne ta de riktige valgene for fremtiden er det derfor viktig at den videre debatten fokuserer mer på Forsvarets evne enn på hvor stor strukturen er.

Jeg vil gjerne illustrere dette med noen enkle skisser. Det er enkelte som ynder å fremstille forsvarsutviklingen som en kontinuerlig nedbygging mot det absurde. Etter mitt syn er dette i beste fall misvisende. Først må vi se hva som skjuler seg bak tallene.

For Marinens del ser vi at hovedkomponentene er byttet ut med noe som er mye bedre. Ser man f eks på minesveiperne, gjør fartspotensialet at de nye båtene sparer så mye tid i transitten frem til operasjonsområdet, at de har sveipet i flere dager før de gamle ville vært på plass. Og så må vi se på hvordan man leder styrkene, på sensorene, på evnen til å inngå i nettverk, og så videre. Vi må se på tilgjengeligheten, deployerbarheten og vår evne til å operere sammen med andre.

Dersom vi ser på det på denne måten, blir bildet annerledes. Da kan kanskje den ”gode gamle” strukturen slik ut, mens den kanskje var slik i 99 og slik i 2009. utfordringen i dette bildet blir problemene rundt kritisk masse, men det kan vi jo komme tilbake til.

I tiden fremover skal det tas mange viktige beslutninger. Derfor er det viktig at vi har en åpen forsvarsdebatt. I den debatten bør flest mulig komme til orde, både offiserer i tjeneste og de som er pensjonert, fagfolk og de som ”bare” er interessert. Det viktige er at vi hever oss over symbolikken og diskuterer det som er det vesentlig, nemlig Forsvarets evne til å bygge opp under den politikken vår politiske ledelse ønsker, og at vi evner å møte de utfordringene vi kan bli stilt overfor.

Hvis vi gjør dette i respekt for at vi har litt forskjellig utgangspunkt og at vi spiller ulike roller, tror jeg vi kan bidra til å øke den troverdigheten som er så viktig for at vi på sikt kan få rammer og ressurser som kan bidra til et bærekraftig og relevant forsvar i fremtiden.

Takk for oppmerksomheten.

Innledningsforedrag 2 av 2:

Resymé av innledningsforedrag
ved

Ståle Ulriksen
Norsk utenrikspolitiske institutt

Forsvarets framtidige struktur. Hvilke behov bør den møte?

Vi har ikke lenger, om vi noensinne har hatt det, en situasjon der sikkerheten hadde primat foran andre politikkfelter. I dag er sikkerhetspolitikken underlagt og underordnet finanspolitikken på en måte som jeg som sikkerhetspolitisk forsker ikke kan forholde meg til.

Jeg kan med andre ord ikke akseptere det som har vært grunnpremisset i norsk forsvarsdebatt de siste årene at en debatt om forsvarsstruktur skal ta utgangspunkt i en gitt sum med penger.

Fra mitt ståsted defineres den politiske, geopolitiske rammen for norsk strategi av at vi på den ene siden er en delvis integrert del av et internasjonalt fellesskap der bruk av militær vold mellom stater er avleggs og lite sannsynlig. På den andre siden er våre sentrale interesser i geografisk og politisk forstand bundet opp i et område som ikke åpenbart er en del av dette fellesskapet.

Inne i det postmoderne fellesskapet har vi klare interesser i å være med på å utforme de internasjonale institusjonene, lovene og sikkerhetspolitikken. Det er slike ting som har gitt oss råderett over all den rikdommen til havs som vi nå er så bekymret for. Det er kritisk viktig for oss at disse institusjonene består, vedlikeholdes og utvikler seg. Vi har ikke råd til å ta dem for gitt. Vi trenger også innflytelse i dette fellesskapet for å kunne påvirke utviklingen av det i en retning som er i samsvar med våre interesser og verdier. Jeg tror militær deltakelse i det systemet vil gi oss innflytelse. Utad har dette fellesskapet et sett med mål som krever to ulike typer militære kapasiteter.

For det første kreves en reaksjonsevne med kapasitet til å gå inn i et gitt område og å gjennomføre operasjoner der. Rask deployeringsevne og evne til å gjennomføre intense felles stridsoperasjoner er kritisk. Det er viktig for Norge at organisasjoner som NATO har denne evnen i fellesskap slik at man ikke bare må stole på at stormaktene skal gjøre denne jobben.

Dagens forsvarsstruktur maksimaliserer denne evnen og Forsvaret har vist at Norge kan bidra med relevante kapasiteter. I årene som kommer vil denne evnen bli ytterligere styrket.

For det andre så viser vel både Bosnia, Kosovo, Afghanistan og Irak at denne første stridsfasen bare er en begynnelse. Den kan kanskje eliminere et symptom, som terroristbaser, men ikke selve sykdommen – som ofte er statskollaps. Derfor kreves det også et langvarig nærvær av stabiliseringsstyrker i samarbeid med sivile kapasiteter, gjerne for å bygge opp en stabil stat og på sikt utvide fellesskapet av stater som bekjenner seg til demokrati og en internasjonal rettsorden. Også her er det viktig med kvalitet, både på styrkene og på lederskapet. Den svenske og norske innsatsen under opptøyene i Kosovo i mars 2004 viste dette klart og tydelig. I hele KFOR var dette de eneste styrkene som holdt mål. Sannsynligvis hindret de et lite Srebrenica i Caglavica. Slike styrker må selvsagt også være trent for strid og samtrente som avdeling, de må være forberedt på det verste.

I denne rollen er dagens forsvarsstruktur svak. Hæren har for få enheter til å kunne levere i henhold til målet om å kunne rullere en avdeling av bataljonsstørrelse i slike oppdrag.

Det er en politisk utopi å tro at et land som Norge kan ”slippe unna med” å være ”First in, first out” av hver nye operasjon. De allierte forventer at vi bidrar til den langsiktige stabiliseringen. NATO forventer at vi skal bli lenge i Afghanistan. Det er også en litt underlig tanke at norske politikere, spesielt i den nåværende regjeringen, skulle være mindre opptatt av det langsiktige. Signalene peker i høy grad mot FN og Afrika. Om man bare har reaksjonsstyrker vil disse likevel bli brukt i denne type roller. Og siden disse styrkene i stor grad allerede er dekket av budsjettet, de er jo satt opp med fast ansatte yrkessoldater, så vil de bli brukt ofte. Da vil evnen til beredskap og treningsnivået som er nødvendig for å beherske et spekter av oppdrag bli vanskelig å opprettholde. Reaksjonsevnen vil erodere. Det er antakelig slik at dersom man skal lykkes i å opprettholde evne til hurtig reaksjon så er det å ha et apparat for produksjon av stabiliseringsstyrker en forutsetning.

Utenfor det postmoderne fellesskapet er situasjonen den at vi vet ikke hvilken rolle militærmakt vil spille i forholdet mellom stater som alle aksepterer det internasjonale systemets grunnleggende kjøreregler. Jeg vil tro at vi kan utelukke eksistensiell krig og målsetninger om anneksjon men jeg vil ikke utelukke trusler om bruk og regelrett bruk av militær tvangsmakt om begrensete spørsmål som for eksempel råderett over et havområde.

Jeg vil også tro at vi i en slik konflikt om begrensete spørsmål også vil få en ganske kraftig innskrenking av hvilken militær maktbruk som faktisk er anvendbar. Hvilke militære handlinger vil bli sett på som legitime og hensiktsmessige, og hvilke vil åpenbart ikke være det? Også her tror jeg det er mulig å avskrive enkelte trusler som usannsynlige. Herunder kommer bombing av sivile mål som ikke direkte kan knyttes til konflikten. Men trusler mot økonomisk aktivitet er nok mer sannsynlig. Jeg tror også en invasjon av norsk landområde er svært usannsynlig. Men innsetting av tropper på Svalbard er nok mindre usannsynlig enn i Finnmark.

Det man har behov for da er en tredje type militær kapasitet, nemlig en viss evne til å kunne slåss alene i et relativt kort tidsrom, inntil alliansen er engasjert. Skal denne evnen skape en terskel, ha en viss avskrekkende effekt, må den også ha offensiv kapasitet med en viss evne til å ødelegge. Det betyr i første rekke at man har etterretning og ISTAR-kapasitet på plass. Dette er allerede høyt prioriterte kapasiteter, men de kunne vært enda høyere prioritert. De er anvendelige i alle tenkelige scenarier. Dernest trenger man en kapasitet for å agere på informasjonen – med spesialstyrker, ubåter, fly eller langtrekkende presisjonsvåpen. Her er det et poeng at vi ikke trenger å tenke symmetrisk. Det viktigste er at vi er i stand til å skape usikkerhet.

I dagens forsvarsstruktur er denne evnen fremdeles relativt godt ivaretatt. Men beslutningene om hva man skal gjøre med artilleriet, som man må ta snart, og beslutningene om å kjøpe nye kampfly og ubåter som kommer opp i neste tiår har naturligvis relevans. Samtidig er det viktig å forsøke å se på evnen til å agere uavhengig av plattformene som skal levere det systemet eller de enhetene som i sin tur skal levere effekt. Det er sluttproduktet, effekten, som teller.

Foreløpig mener jeg altså at det er vanskelig å avskrive behovet for en viss beredskap i forhold til nasjonale kriser i nord. Det er ikke sikkert det er noen automatikk i alliansens respons. En nasjonal militær evne til å handle på egenhånd i nord vil høyne terskelen for at en krise skal gå over i åpen konflikt. Men også et norsk EU-medlemskap kan gjøre dette. I den grad EU kan akseptere norske synspunkter vil medlemskap kunne gi oss større diplomatisk tyngde og ryggdekning og dermed bidra til større forutsigbarhet i våre nærområder. Da vil diplomatisk tyngde kunne overflødiggjøre militær beredskap utover det som trengs for overvåking og å sikre at norsk lov blir overholdt. I det lange løp er det nok bare gjennom en utvidelse av dette sikkerhetsfellesskapet til nordområdene og Russland, og gjennom et nært samarbeid med Russland, at vi kan sikre oss norske interesser i disse områdene.

For å oppsummere bør en forsvarsstruktur bygges i forhold til strategiske behov. Tre slike behov er etter min mening alle så viktige ut i fra strategiske og politiske perspektiver at ingen av dem uten videre kan oppgis bare fordi de koster for mye, nemlig:

– En nasjonal evne til å kunne håndtere ikke bare kriser, men den kritiske overgangen fra krise til kollektiv respons. Det fordrer etter mitt syn en viss evne til nasjonal respons.

– En evne til å kunne stille styrker for hurtig respons for høy-intensive stridsoppdrag på vegne av alliansen og/eller det internasjonale samfunn.

– En evne til å kunne vedlikeholde substansielle styrker i stabiliseringsoppdrag for internasjonale organisasjoner.

Av disse tre er det i dag etter min mening bare evnen til å stille styrker for langvarige stabiliseringsoppdrag som er truet. Det er bare der vi er kommet under kritisk masse. I forhold til den debatten vi har hatt om Hærens størrelse og nasjonale forsvarsbehov vil jeg også hevde at det er bare denne oppgaven, det å kunne stille styrker for langvarige stabiliseringsoppdrag som virkelig fordrer større bakkestyrker.