FN i Sør-Sudan – en tapt sak?

FN kan ofte oppleves som en tungrodd og lite fleksibel organisasjon, og Afrika kan periodevis oppleves som håpløshetens kontinent. Det til tross har både FN og Afrika vært en viktig arena og arbeidsplass for norske militære. I denne artikkelen rettes søkelyset på en konkret FN-operasjon i Afrika, men enkelte av erfaringene derifra er relevante, og vel verdt å tenke på, for alle som i framtiden skal ha befatning med FN-operasjoner, uansett type, omfang og kontinent.

Norge og Sør-Sudan

Sør-Sudan løsrev seg fra Sudan i 2011 og ble med dette verdens yngste stat. Sudan var tidligere ett land, med en sørlig og en nordlig del som på mange måter skilte seg fra hverandre. I nord hersket et strengt muslimsk regime, mens i sør var folk i hovedsak kristne. All makt lå i hovedstaden Khartoum. Verken under det britisk koloniherredømme fram til 1956 eller senere, ble den sørlige delen utbygd eller utviklet. Det fantes få skoler, lite veier, ingen helsetiltak, lite produksjon eller infrastruktur av betydning. Befolkningen i sør hadde marginal styringsrett eller medbestemmelse i egne områder. På 1950-tallet startet befolkningen et opprør mot regimet i nord. Målet var en større grad av selvstyre.

I 1973 engasjerte Kirkens Nødhjelp seg i Sudan som den første store norske hjelpeorganisasjonen. På åttitallet kom også Norsk Folkehjelp på banen. Norske humanitære organisasjoner og norske myndigheter har derfor spilt en viktig rolle gjennom utviklingsmessig, humanitær og ikke minst i fredsbyggende innsats. Gjennom Troika-samarbeidet (USA, Storbritannia og Norge), og via andre store internasjonale aktører som Den Afrikanske Union (AU) og FN, har Norge hatt et langvarig og vesentlig engasjement i dagens Sør-Sudan.

United Nations Mission in South Sudan (UNMISS)

Etter løsrivelsen fra Sudan i 2011, etablerte FN en ny misjon i Sør-Sudan (UNMISS). I praksis ble UNMISS bygd på FN misjonen i Sudan, som i 2005 ble etablert på bakgrunn av en fredsavtale mellom nord og sør (Comprehensive Peace Agreement). UNMISS-mandatet var først å støtte den lovlig valgte regjeringen i å bygge nye og fungerende samfunnsstrukturer. Dette skulle skape et godt grunnlag for varig fred i landet. Etter bare to år som uavhengig nasjon ble landet imidlertid kastet ut i en krise som et resultat av maktkamp mellom president Salva Kiir og visepresident Riek Machar. Krisen spredde seg raskt til store deler av landet, med omfattende vold og overgrep langs etniske skillelinjer. En ny politisk avtale ble inngått mellom Kiir og Machar i 2015, men avtalen klarte ikke å løse de underliggende politiske spenningene. Resultatet var en ny borgerkrig i 2016, med nye omfattende vold og overgrep mot sivile. Enda en ny politisk avtale ble inngått i september 2018. Denne avtalen har reduserte volden i landet betydelig. Likevel gjenstår det mye før en endelig fredsavtale er på plass.

Ofte framstilles konflikten i Sør-Sudan litt ensidig – som en krig mellom regjeringshæren og en opprørshær. Som i de fleste andre konflikter har imidlertid også denne borgerkrigen mange andre elementer som direkte bidrar til å holde liv i konflikten. Gamle feider har pågått over lang tid mellom stammer av både av ulik og samme etnisitet, hvor kveg, beitemark, vann og jordbruksland er hovedingredienser. Slike konflikter kombinert med lett tilgang til våpen, generell lovløshet og lav terskel for bruk av vold, har ført til tusenvis av døde og hundretusenvis av internt fordrevne. Spesielt er konflikten om kveg, beitemark og jordbruksland framtredende i den vestlige og sentrale delen av Sør-Sudan. Det er også de senere årene etablert en rekke nye opprørsgrupper. Noen er utbrytere fra gamle grupper, mens andre er nye og springer ofte ut fra regjeringshæren. Felles for alle er at de er stort sett ledet av personer med vikarierende politiske motiver, og har lav terskel for å benytte vold mot sivilbefolkningen.

UNMISS Sector West HQ – Wau

Wau er Sør-Sudans nest største by og ligger ved elven Jur ca 650 km nord-vest for hovedstaden Juba. Byen oppstod som et tyngdepunkt for handel og kommunikasjon, hvor handel med slaver og elfenben var utbredt i andre halvdel av 1800-tallet. På grunn av byens geografiske plassering sentralt i den vestlige delen av Sør-Sudan, er Wau fremdeles en strategisk viktig by. Alle farbare veier i regionen leder til Wau, og rett utenfor byen finnes den eneste asfalterte flystripen i Sør-Sudan utenfor Juba. Wau hadde fra 1961 til 1985 også jernbaneforbindelse til Karthoum. Det var en betydelig handel og reisevirksomhet mellom nord og sør langs denne forbindelsen. Flere broer og deler av skinnegangen ble ødelagt under den andre borgerkrigen da regjeringshæren også brukte jernbanen til frakt av tropper og våpen. Det var i Wau, hvor UNMISS Sector West HQ er plassert, at jeg i januar 2017 overtok jobben som nestkommanderende for en FN Brigade. En krevende jobb, skulle det vise seg, og et sted de færreste
legger ferien:

No one has ever been «at home» in Wau. It is surrounded by a host of disorganized and diverse peoples. It was and remains a town belonging to no single ethnic group, deriving its importance only from its position as a commercial and administrative center […] Located in the midst of the vast Nilotic plain hundreds of miles from nowhere, it was miserable under the best of circumstances.1

Økende uro i Wau

Helt siden sommeren 2016 hadde det vært jevnlige kamper i området rundt Wau by mellom regjeringshæren (South Sudan Peoples Liberation Army – SPLA) og opprørsstyrkene (SPLA In Opposition – SPLA IO). Kampene hadde over tid drevet ca. 50 000 mennesker inn til Wau by hvor de søkte tilflukt i byens kirker og i FNs Protection of Civilians (POC) leir som lå vegg i vegg med UNMISS-basen i Wau. Samlet sett var sikkerhetssituasjonen vanskelig og det var ingenting som tydet på at den skulle bedre seg med det første.

I november 2016 trakk Kenya av politiske årsaker ut alle militære FN styrker fra Sør-Sudan uten varsel. En motorisert infanteribataljon (KENBATT) stasjonert i Wau ble sendt hjem. Dette skapte en del problemer for UNMISS Sector West HQ da reservestyrkene fra Nepal verken var hensiktsmessig utrustet eller særlig godt trent. De manglet blant annet langtrekkende samband, avdelingsvåpen og pansrede kjøretøy, noe som medførte at styrkene hadde begrenset militær kapasitet og manglet taktisk mobilitet. FN erkjente problemet og et fullt utrustet motorisert infanterikompani med støtteavdelinger tilhørende en bataljon fra Bangladesh ble fløyet inn til Wau i februar 2017. Resten av bataljonen skulle ankomme i april-mai måned og avløse reservestyrkene fra Nepal.

Informasjon og situasjonsforståelse

I hovedkvarteret startet vi med planlegging av en rekke nye aktiviteter. Hensikten var i første omgang å gi oss bedre situasjonsforståelse i påvente av at vi fikk på plass flere og bedre utrustede og trente styrker. Tilgang til kilder og troverdig informasjon er en av FNs store utfordringer i Sør-Sudan. Siden UNMISS ikke har noe særlig effektivt system på plass for innhenting og analyse av informasjon, var kunnskapen om situasjonen på bakken dårlig. De sivilt ansatte i FN, og folk ansatt i hjelpeorganisasjoner, står ofte i jobben lengre enn de militære, og hadde som regel et bedre og mer nyansert bilde av situasjonen. Mitt fokus var derfor å skape et tilstrekkelig godt samarbeid med den sivile komponenten slik at denne viktige informasjonen også kom oss til gode. Jeg brukte derfor mye tid på å snakke med sivile i UNMISS og representanter for hjelpeorganisasjonene i området i et forsøk på å bedre situasjonsforståelsen.

UNMISS HQ i Juba hadde gjentatte ganger uttrykt et behov for å bedre kunnskapen om den humanitære situasjonen i den vestlige delen av vårt ansvarsområde. UNMISS hadde av ulike årsaker ikke vært i dette området på halvannet år. I begynnelsen av april 2017 gjennomførte vi derfor sammen med den sivile komponenten i UNMISS, og en rekke hjelpeorganisasjoner, en fem dagers patrulje 300 km vestover mot byen Raja.

Møter med myndighetspersoner i Sør-Sudan inneholder ofte en endeløs strøm av klager over den vanskelige situasjonen og at FN ikke gjør nok for å hjelpe. I retrospekt må jeg nok erkjenne at de ofte hadde rett da FN ikke på langt nær har den kapasiteten som trengs for å hjelpe alle som har behov for beskyttelse og humanitær bistand. Vi ble fortalt at opprørsstyrkene til stadighet tok seg inn i landsbyer hvor de voldtok, plyndret og drepte sivilbefolkningen. Noen hadde imidlertid et litt mer nyansert bilde av problemene, og mellom linjene forstod vi at det lokale landsbyfolket ofte var like redde for regjeringsstyrkene som opprørsstyrkene. SPLA og deres militser benyttet anledningen til å plyndre hele landsbyer for det lille de hadde av verdier. Kvinner ble voldtatt, barn ble bortført og benyttet som soldater, og de som gjorde motstand ble grovt mishandlet og noen ganger drept. Lovløsheten hersket på landsbygden og de væpnede styrkene gjorde som de ville uten at det fikk noen konsekvenser. FN hadde ingen, eller svært begrenset, tilstedeværelse i store deler av landet og fikk derfor ikke vite hva som foregikk. Tidvis ble overgrep etterforsket av myndighetene når presset fra det internasjonale samfunnet ble for stort, men et fåtall av de ansvarlige ble stilt for retten og dømt.

Angrep på Wau

Morgenen den 10. april startet med skyting i Wau by. Brigadesjefen hadde reist på permisjon noen dager tidligere og jeg var derfor fungerende brigadesjef. Sector West HQ fikk raskt satt sammen en krisestab og startet arbeidet med å få oversikt over situasjonen. Det var pågående kamphandlinger i byen, bare to-tre kilometer unna, men vi hadde ingen kunnskap utover det. Nå som kompaniet fra Bangladesh var operativt, fikk vi organisert flere tungt bevæpnede oppklaringspatruljer som ble sendt ut mot byen i et forsøk på å få bedre oversikt over situasjonen. Hovedveien mot sentrum av Wau var sperret av SPLA og de nektet våre patruljer adgang til byen. Dette var et klart brudd på avtalen UNMISS hadde med regjeringen i Sør-Sudan (Status Of Forces Agreement – SOFA). SOFA skulle gi UNMISS uhindret adgang til alle deler av Sør-Sudan når vi måtte ønske. I praksis ble denne avtalen regelmessig brutt når det passet de krigførende partene. De ønsket naturligvis ikke at UNMISS skulle være vitne til deres militære operasjoner med tilhørende overgrep mot sivilbefolkningen.

Bataljonen hadde heldigvis rekognosert en alternativ rute til byen langs noen bakveier. Litt utpå formiddagen fikk vi inn de første rapportene. En patrulje hadde talt 16 døde unge menn på sykehuset i Wau. De hadde alle omfattende skuddskader. Senere ble tallet justert til 25 døde. Det var også bragt inn en del skadde mennesker, men antallet var usikkert da SPLA relativt raskt nektet våre patruljer adgang til sykehuset. En rekke ganger forsøkte vi å få kontakt med ledelsen i SPLA 5 divisjon uten hell. Vår kontaktoffiser til SPLA var tydelig brydd og hadde en mengde mer eller mindre troverdige forklaringer på hvorfor ingen med myndighet i SPLA kunne møte FN denne dagen eller i dagene som fulgte.

I løpet av dagen hadde flere tusen mennesker søkt beskyttelse i og rundt byens kirker. Noen hundre mennesker hadde også ankommet UNMISS POC leir. Det var sikkert også mange sivile som ennå ikke hadde våget seg ut fra sine skjulesteder. Vi måtte derfor forvente en økning i antallet mennesker som ville søke beskyttelse hos UNMISS den nærmeste tiden. Før mørket falt på trakk jeg inn alle styrkene fra byen og jeg besluttet å holde en utrykningsstyrke klar gjennom natten. Jeg fryktet mest at POC leiren med 25 000 mennesker kunne bli angrepet om natten. Dette hadde skjedd tidligere ved flere anledninger andre steder i Sør-Sudan. Det var naturligvis også en risiko for at det kunne bli gjennomført nye angrep på sivile i byen.

Ved å holde styrkene klar inne i leiren kunne de raskt styrke forsvaret av POC leiren. Dersom noe skjedde ute i byen kunne de rykke ut som en samlet enhet til det aktuelle området for å beskytte sivile. Jeg innkalte begge forbindelsesoffiserene til SPLA 5 Divisjon og fortalte dem at dersom det ble rettet nye angrep mot sivile i Wau, ville UNMISS rykke ut med alt av tilgjengelige militære styrker, uavhengig av hvem som stod bak angrepene. Jeg minnet dem deretter om FN sikkerhetsråds mandat for UNMISS, og fortalte at UNMISS ville bruke alle tilgjengelige midler for å stoppe nye angrep på sivile. Ved soloppgang neste morgen hadde vi ikke mottatt noen informasjon om at det hadde vært nye angrep på sivile i Wau. I de påfølgende dagene ankom det 10-12 tusen nye mennesker til POC leiren. Det var trangt nok fra før og nå var leiren overfylt. International Organization for Migration (IOM) gjorde en formidabel innsats for å gi alle et nytt sted å bo, rent vann og litt mat.

Hva var det som egentlig startet dette plutselige og uventede angrepet på sivile i bydelen Nazareth i Wau? Den 13 april fikk vi ny informasjon og en mulig forklaring. En militær kolonne fra SPLA 5 Divisjon hadde blitt angrepet av SPLA IO noen kilometer syd av Wau om kvelden den 9 april. Flere av divisjonens offiserer, og en rekke soldater ble drept i bakholdet. Divisjonssjefen selv hadde kommet uskadd fra angrepet, men var nok relativt rystet. SPLA har nær tilknytning til flere militser som tidligere har stått bak en rekke brutale overgrep mot sivile i Sør-Sudan. Mye tyder på at det var medlemmer av militsgruppen Mathiang Anyoor som systematisk gikk fra hus til hus og drepte unge menn fra Balanda og Luo-stammen i bydelen Nazareth tidlig om morgenen den 10 april. Det er allment kjent at de fleste som er tilsluttet SPLA IO i Wau området hovedsakelig tilhører disse stammene. Hensikten var trolig å hevne overfallet på ledelsen i SPLA 5 divisjon kvelden før, og kanskje spesielt for å hevne drapet på en av offiserene som var i nær slekt med guvernøren i Lakes State og derfor en svært betydningsfull person for Dinka-stammen.

Angrep på Raja

Tidlig om morgenen den 14 april 2017, gjennomførte SPLA IO enda et angrep rettet mot SPLA, denne gangen i Raja. Flere tusen mennesker flyktet til fots fra Raja i retning av Deim Zubeir, en liten landsby ca. 100 km mot sørvest. Raja og Deim Zubeir ligger langt unna Wau og UNMISS hadde ingen militære styrker i nærheten av dette området. Samtidig måtte UNMISS håndtere den pågående situasjonen i Wau hvor mange tusen mennesker hadde søkt beskyttelse mot nye angrep fra Mathiang. Å sende tyngre reservestyrker 1000 km langs veien fra Juba til Wau og videre til Raja, ville ta lang tid og være forbundet med stor usikkerhet. Dette alternativet ble derfor tidlig forkastet som en mulig handlemåte. UNMISS hadde heller ikke kapasitet til å flytte forsterkninger og tungt materiell med fly til Wau på kort varsel. Det var derfor med stor grad av frustrasjon at vi innså at UNMISS ikke kunne gjøre noe som helst for å beskytte menneskene i Raja og Deim Zubeir mot vold og overgrep fra de krigførende partene.

Jeg har i ettertid tenkt mye på om vi kunne ha gjort noe annerledes. Kunne vi ha akseptert høyere risiko i Wau eller presset hardere på for å få tilgang til styrker med tilstrekkelig taktisk mobilitet? Det var lite hjelp å få fra UNMISS HQ i Juba. Det var ingen tyngre reservestyrker tilgjengelig, og bemanningen i hovedkvarteret var lav. Mange hadde tatt påskeferie. Jeg har flere ganger tenkt på om reaksjonen hadde vært den samme om dette hadde skjedd i Juba?

UNMISS sin militære komponent har ved en rekke anledninger blitt kraftig kritisert for ikke en gang å forsøke å stanse angrep mot sivile. Juba-krisen i 2016 er et godt eksempel på at UNMISS gjorde veldig lite for å forhindre massive overgrep mot sivile. I praksis hadde UNMISS mer enn nok med å passe på seg selv. Kritikken er naturligvis berettiget, men blir likevel fort litt unyansert når de stridene partene disponerer styrker og materiell som langt overgår det UNMISS kan stille opp med. Selv om Sikkerhetsrådets mandat for UNMISS er utfyllende med robuste engasjementsregler, hjelper det lite når infanterivåpen står overfor stridsvogner og artilleri. Få militære sjefer i FN er derfor villig til å risikere egne styrker når styrkeforholdet er så ujevnt. Det er også grunn til å anta at den enkelte militære sjef også har klare føringer fra egen hovedstad om hvilken risiko de bør være villige til å ta på vegne av nasjonen.

Etterhvert normaliserte situasjonen seg i Wau og i mai måned fikk UNMISS omsider sendt en delegasjon til Raja med helikopter. Sikkerhetssituasjonen i området hadde vært for ustabil i tiden etter kampene til at UNMISS kunne fly inn i området. Delegasjonen besøkte Raja og Deim Zubeir på samme dag. Raja var nesten tomt for sivile og guvernøren hadde ikke vært tilstede siden angrepet den 14 april. Han hadde angivelig kommet seg unna i siste liten.

I Deim Zubeir var det rapportert om ca. 8000 internt fordrevne som hadde søkt tilflukt i landsbyen. Mange hadde gått 100 km til fots fra Raja. Noen hadde også omkommet under flukten. Jeg forstod tidlig at det ikke kunne være så mange som 8000 intern fordrevne mennesker i Deim Zubeir. En av mine kilder i området fortalte at det nok ikke var mer enn 12-1500 mennesker som var ankommet fra Raja. Senere diskutert jeg saken med sjefen for World Food Program (WFP) i Wau. Han fortalte at overrapportering var helt vanlig. Tallene ble pumpet opp for å øke sjansen til å få raskt hjelp.

Først i juni måned kom den første humanitære bistanden på plass i Deim Zubeir. FN kunne ikke prioritere å hjelpe menneskene i Deim Zubeir umiddelbart fordi det var tilløp til hungersnød i andre deler av Sør-Sudan og ressursene var begrenset. Sør-Sudans myndigheter er flere ganger blitt sterkt kritisert for bevisst å skape situasjoner hvor befolkningen mangler tilgang til mat. Sult brukes som et våpen i kampen mot opprørere og befolkningsgrupper de ønsker å undertrykke.

Ledelse i FN operasjoner

Ledelse av mennesker med forskjellig kulturell bakgrunn er absolutt en utfordring. Den relativt uformelle tonen mellom sjef og underordnet vi ofte finner hos oss er i hovedsak et skandinavisk fenomen. I en organisasjon bestående av mennesker fra fire verdensdeler og 18 forskjellige nasjoner, er det et stort potensiale for friksjon. I et forsøk på å redusere denne friksjonen, besluttet jeg å lede etter noen prinsipper jeg langt på vei mener er allmenngyldig. Ved å rose høylytt, korrigere lavmælt, samt være synlig, tilgjengelig og vennlig, skapes det nødvendig tillit. Å ta seg tid til å lære litt om historien til de forskjellige nasjonene man har i staben, var noe jeg brukte helt bevisst. Folk opplevde at jeg var interessert i dem som individer, og at jeg som sjef anerkjente dem. Jeg opptrådte relativt formelt når det var forventet og så brukte jeg litt tid hver dag til uformelle samtaler. Noen vennlige ord, et klapp på skulderen til den som hadde ytt litt ekstra, eller en humoristisk kommentar om noe som opptok oss i hverdagen var elementer i det som skulle til for å få sveiset hovedkvarteret sammen til et team.

Jeg bestemte meg tidlig for at jeg skulle være åpen for nye inntrykk og nye måter å gjøre ting på. Jeg falt ikke for fristelsen til straks å iverksette planprosesser og stabsrutiner jeg selv har god erfaring med. Jeg brukte heller tid på å lære folk å kjenne, opptre respektfullt og vise besluttsomhet når det gjaldt som mest. Jeg var den som prioriterte brigadens mange forskjellige oppgaver, og i nært samarbeid med stabssjefen sørget for å løse de viktigste oppgavene først. Jeg holdt alltid sjefen orientert og sørget for at UNMISS Force HQ i Juba også ble holdt orientert om hvilke prioriteringer vi gjorde og hvilke oppdrag vi løste. Jeg var samtidig tydelig på hva som ikke ble gjort og hvorfor.

Jeg hadde, i hvert fall i en FN sammenheng, en relativt kompetent brigadestab med en stabssjef og bransjesjefer som hver for seg utøvde godt lederskap. Resultatene av dette var veldig tydelig de gangene vi ble satt på prøve i forbindelse med kritiske hendelser.

Nå som jeg har fått det hele litt på avstand, tenker jeg ofte mer på samholdet og vennskapet som oppstår i en slik jobb enn på de vanskelige situasjonene og beslutningene vi flere ganger stod overfor. Jeg har lært at FN langt fra er noen perfekt organisasjon og vil aldri makte å beskytte alle i Sør-Sudan mot vold og overgrep. Jeg tror likevel ikke at FNs arbeid i Sør-Sudan er en tapt sak. Uten FN ville det ikke vært noen som overvåket og opprettholdt en internasjonal tilstedeværelse. For å dempe konflikten og beskytte sivile i Sør-Sudan, er befolkningen avhengig av at det internasjonale samfunnet fortsetter å legge press på den politiske ledelsen i landet. Uten FN og et vedvarende internasjonalt politisk press, er jeg redd at landet fort kan oppleve det Rwanda opplevde i 1994.