Én for noen – noen for én, del II | Oslo Militære Samfund

General (P) Sverre Diesen er tidligere forsvarsjef. (Foto: Kjetil Solhøi/NRK)

Del 2 – Konsekvenser for norsk sikkerhetspolitikk og strategi

I den første av disse to artiklene ble det beskrevet et utviklingsbilde karakterisert ved fire sentrale trender og en joker som vi enda ikke kjenner den fulle rekkevidde av, hhv

et Russland som synes låst på en langsiktig konfrontasjonskurs med Vesten, der en fremtidig økonomisk og sosial stagnasjon som synes uunngåelig med det nåværende regime vil kunne gjøre de russiske lederne mindre rasjonelle, i tillegg til at europeisk splittelse samtidig kan gjøre dem mer risikovillige,
et USA som ut fra en kombinasjon av bekymring for Kinas fremvekst, irritasjon over sine europeiske allierte, generell isolasjonisme og økonomiske utfordringer gradvis vil redusere sitt engasjement i Europa, eller snevre det inn til det som er strengt nødvendig for å ivareta nasjonale amerikanske interesser. Utover dette vil USAs forhold til de europeiske allierte bli mer transaksjonsbasert, med krav om styrket europeisk forsvarsevne som betingelse for amerikansk støtte,
et Europa som synes ute av stand til å opptre som en samlet aktør med en felles oppfatning av sikkerhetsutfordringene, hvor sikkerhetsarkitekturen derfor regionaliseres samtidig som økonomisk og demografisk utvikling setter fremtidig satsing på forsvar under sterkt press,
et Skandinavia som i tråd med regionaliseringstendensen i Europa utvikler seg til et sikkerhetsfellesskap, der Sveriges og Finlands alliansefrihet mykes opp og omdefineres,
en nylig gjennomlevet pandemi som åpenbart vil ha vidtrekkende konsekvenser for en rekke sider ved internasjonale forhold. Mange av disse kjenner vi foreløpig ikke, men den sikreste synes å være at den vil forsterke de økonomiske utfordringene som europeiske lands forsvar står overfor

Disse utviklingstrekkene innebærer både større utfordringer og større muligheter for norsk forsvar og sikkerhet. Kort sammenfattet vil de kreve at vi evner å styrke vår egen forsvarsevne vesentlig uten at det er realistisk med store budsjettøkninger, samtidig som regionaliseringstendensen må utnyttes til både å skape et sterkere strategisk interessefellesskap i Nord-Europa, forenkle flernasjonalt forsvarssamarbeid og bevare en transatlantisk forbindelse. Det er disse strategitilpasningene som drøftes i denne artikkelen.

Styrket forsvarsevne gjennom flernasjonalt forsvarssamarbeid

Vår største utfordring når det blir snakk om å skape mer forsvarsevne for pengene er at det selv med optimal bruk av ressursene er svært uøkonomisk å drive et så lite forsvar som det norske. Særlig så lenge vi opprettholder hele bredden av kapabiliteter i en moderne forsvarsstruktur men bare har meget få enheter av hver kapabilitet. Det fører uvegerlig til at en stor del av budsjettet går med til å betale for de logistikk- og støttefunksjonene som koster tilnærmet det samme uansett hvor mange enheter vi opererer av hver kapabilitet. Hvis budsjettene da heller ikke følger kostnadsutviklingen, kjøpekraften som følge av det synker og vi tilpasser oss dette ved stadig å redusere antall enheter mens vi opprettholder hele strukturbredden, vokser enhetskostnadene per gjenværende system dramatisk. Den andelen av budsjettene som går til logistikk og støttefunksjoner vil stige, og selv om budsjettene øker nominelt vil vi i så fall bare betale mer og mer for stadig mindre forsvarsevne. Det er denne tendensen som mer enn noe annet har karakterisert utviklingen av Forsvaret i hele perioden etter den kalde krigen, og som vi kan kalle det marginale forsvarets problem.

“Skal Norge først gå inn for et mer omfattende flernasjonalt forsvarssamarbeid for å skape en vesentlig forbedring av forsvarsevnen, er det noe nær en forutsetning at vi gjør det i Skandinavia.

Den eneste måten å bryte ut av denne økonomiske tvangstrøyen på er gjennom en eller annen form for flernasjonalt forsvarssamarbeid som kan bidra til mer effektiv drift og redusere de høye enhetskostnadene som karakteriserer problemet. I så fall finnes det to fremgangsmåter; enten kvitte seg helt med de minst vesentlige kapabilitetene og dermed kvitte seg også med den nødvendige infrastruktur, logistikk og støttevirksomhet, eller skape stordriftsfordeler ved å dele på kapabiliteter med andre land. Begge løsninger har klare forsvarspolitiske ulemper i form av redusert nasjonal handlefrihet. Det å kvitte seg med selv de minst vesentlige våpensystemene i en forsvarsstruktur vil kreve en form for arbeidsdeling eller spesialisering innenfor en samarbeidende gruppe land, for å unngå at gap i det nasjonale kapabilitetsspekteret skaper sårbarheter som en motstander kan utnytte. Den økonomiske gevinsten ved denne type strategi vil imidlertid være både betydelig og umiddelbar, der innsparingen bare avhenger av hvor langt de involverte nasjoner er villige til å gå – fra å ofre enkeltsystemer til å sløyfe hele troppearter eller forsvarsgrener.

Bilde 1: Løytnant Kjetil Vea sammen med en svensk og nederlandsk kollega sjekker redningsvester som skal være ombord i C-17 flyene til Heavy Airlift Wing (HAW). Dette er en flernasjonal militær flytransportstyrke basert utenfor Pápa i Ungarn. Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret.

Den andre løsningen; styrkeintegrasjon, også kjent som «pooling and sharing», tillater hver nasjon å beholde mer av hele spekteret av kapabiliteter, men under forutsetning av en eller annen form for delingsregime med de andre deltagerne i samarbeidet. I likhet med den første tilnærmelsen, arbeidsdeling, vil den økonomiske gevinsten avhenge av hvor langt man er villig til å gå. Man kan dele på enkeltkapabiliteter slik flere nasjoner gjør innenfor NATOs samarbeid om strategisk lufttransport. Man kan integrere hele funksjoner som basedrift eller offisersutdannelse, slik de baltiske land gjør med høyere offisersutdannelse ved Baltic Defence College i Tartu, Estland. Eller man kan gå opp til det nivået hvor to land etablerer en hel forsvarsgren på felles basis, slik Belgia og Nederland har gjort ved i praksis å lage en felles marine. Av åpenbare grunner vil ikke den økonomiske gevinsten være like stor og like umiddelbar som ved å følge spesialiseringsstrategien, men til gjengjeld vil man beholde mer av den militære kjernekapasiteten under direkte nasjonal kommando. Tapet av nasjonal forsvarspolitisk handlefrihet vil først og fremst gjelde kravene til fellesløsninger på slike områder som materiellanskaffelser, baser, utdanningsordninger etc, avhengig av på hvilken måte og i hvilken grad denne strategien følges.

Interessant nok er det marginale forsvarets problem en spesielt stor utfordring også for de to andre skandinaviske land, fordi de i likhet med Norge har små befolkninger fordelt over svært store landområder. Geografisk er Norge, Sverige og Finland alle blant Europas åtte største land regnet i areal, men på listen over befolkningstetthet inntar vi sammen med Island de fire nederste plassene. Og igjen er Danmark i en annen situasjon, riktignok med en liten befolkning, men samtidig med et meget beskjedent landareal. Der er befolkningstettheten derfor omtrent som i Europa forøvrig, det vil si i størrelsesorden ti ganger så høy som hos oss.

For Norge, Sverige og Finland har denne situasjonen kombinert med den militære kostnadsutviklingen hatt som konsekvens at alle de tre lands forsvar har krympet dramatisk i senere år, sammenlignet med hvor store de har vært historisk og hva som har vært sett som naturlig ut fra landområdenes utstrekning. Finland har riktignok holdt fast på et territorielt mobiliseringsforsvar av betydelig omfang. Men også det er i ferd med å få store materielle utfordringer i møtet med dagens kostnader, og har krympet sterkt i løpet av de senere år. Nettopp i denne skandinaviske fellesutfordringen lå incentivet til det økonomisk motiverte forsvarssamarbeidet som ble initiert av de nordiske forsvarssjefene i 2007, og som ble starten på dagens NORDEFCO – et samarbeid som så langt ikke kan sies å ha levert mer enn en brøkdel av det stifterne så for seg og det som er potensialet.

Skal Norge først gå inn for et mer omfattende flernasjonalt forsvarssamarbeid for å skape en vesentlig forbedring av forsvarsevnen, er det imidlertid ikke bare en fordel, men noe nær en forutsetning at vi gjør det i Skandinavia. Det har tre årsaker. For det første forutsetter reell vilje til å gå inn på forsvarspolitisk krevende avtaler at de deltagende land er av noenlunde samme størrelse, derfor føler problemet i omtrent samme grad og derfor er omtrent like avhengige av å komme til enighet. Det forutsetter med andre ord en viss symmetri i motivasjonen å få til slike avtaler på grunn av deres politiske nedsider. Dernest er geografisk nærhet en avgjørende fordel for å redusere kostnadssiden ved flernasjonalt samarbeid, spesielt knyttet til nødvendige forflytninger av materiell, flytting av avdelinger i forbindelse med øvelser, reisevirksomhet landene imellom etc. Og endelig er det lite realistisk å tro at småstater som de skandinaviske vil kunne oppnå noen form for likeverdighet og dermed en tilfredsstillende fordeling av fordeler og ulemper i forhandlinger om denne type samarbeid med de europeiske stormaktene. Ikke bare fordi behovene er asymmetriske, men også fordi slike forhandlinger åpenbart påvirkes av forskjellene i politisk og militær tyngde.

Hvis det marginale forsvarets problem var en realitet for de skandinaviske land allerede i 2007, kan vi slå fast at det i hvert fall ikke er blitt noe mindre i løpet av de 13 årene som er gått siden den gang. Ikke bare har teknologi- og kostnadsutviklingen gått sin gang, men i tillegg må vi også regne med å skulle bære merkostnadene påført forsvarssektorene i hvert land av pandemien. Det betyr at vi alle kan komme til å merke at staten må husholdere strammere. De kuttene kommer antagelig heller ikke til å bli foretatt pro rata på alle offentlige budsjetter i typiske velferdsstater som de skandinaviske land. Det betyr at forsvar kan komme til å merke ekstra godt at helse, eldreomsorg og annen velferd vil bli skjermet så langt som overhodet mulig. For det annet vil vi sannsynligvis få en omdefinering av selve forsvarsbegrepet når beredskapen må trappes opp betydelig for å beskytte samfunnet mot pandemier vi rett og slett ikke vil kunne bære konsekvensene av hverken økonomisk eller sosialt. Det kan komme til å bety at ressurser vil bli kanalisert fra tradisjonelt forsvar og over til smittevern og medisinske beredskapstiltak.

Skal vi under slike omstendigheter greie å hente ut de gevinstene som er nødvendige for å skape en vesentlig forbedret forsvarsevne uten store budsjettøkninger, nytter det ikke bare med noen lavthengende frukter i form av litt felles trenings- og øvingsvirksomhet. Da må det vises vilje til å ta drastiske grep i forsvarsstrukturene. Det kan bare skje top-down i form av sterk politisk styring fra politiske ledere av statsmannsformat i de berørte land. Initiativet til slike grep vil ikke komme nedenfra, fra de mange forskjellige fagmiljøer og sektorer i det enkelte lands forsvar som med sitt korte tidsperspektiv bare kan se slike tiltak som en trussel. Det er i hvert fall den slutningen man kan trekke ved å observere holdningene til dette samarbeidet i Norge.

En mye brukt unnskyldning for ikke å gå mer radikalt til verks i det nordiske forsvarssamarbeidet har vært nettopp Sveriges og Finlands alliansefrihet. Det blir en stadig mindre holdbar unnskyldning dess mer denne alliansefriheten mykes opp og omdefineres. Det bringer oss over til den neste av de tre utfordringene det norske forsvaret står overfor som følge av utviklingen, nemlig konsekvensene av en mer regionalisert sikkerhetspolitikk.

Styrking av Nord-Europa som sikkerhetspolitisk og strategisk region

Utgangspunktet for regionaliseringstendensen er at den samler land med sammenfallende sikkerhetspolitiske og strategiske interesser, land som derfor har en sterk motivasjon for å samarbeide. Det tilsier at en slik regional gruppering ikke kan være for stor eller omfatte for mange land. Men samtidig er antagelig enhver mulig kombinasjon av europeiske land som er avgrenset nok til å tilfredsstille denne betingelsen også for liten til å stå alene. Til syvende og sist vil vi fortsatt være avhengige av en form for transatlantisk forbindelse og amerikansk sikkerhetsgaranti. Det betyr at en slik gruppering også må være omfattende nok til at amerikanske interesser med stor sikkerhet berøres ved en konflikt i regionen.

Bilde 2: Det nordiske militære samarbeidet har så langt knapt levert en brøkdel av det som er potensialet. Bildet viser et svensk JAS 39 GRIPEN, et norsk F-16 FIGHTING FALCON og en finsk F-18 HORNET i formasjon under Iceland Air Meet i 2014 Foto: 212.sfdiv/Försvarsmakten Sverige

Den ideelle regionale gruppering er med andre ord den som er liten nok til at alle medlemmer har sterke strategiske fellesinteresser – men samtidig stor nok til at USA er nødt til å legge vekt på den. Ikke minst gjelder det små land som Norge, der det nasjonale strategiske kjerneproblem har vært å unngå å havne i en konflikt som er for stor for oss, men for liten for NATO. Det rommet vil kunne bli signifikant mindre ved å gå veien om en mer formalisert regional sammenslutning. Nettopp i dette ligger den store strategiske gevinsten ved en regionalisering av sikkerheten fra et norsk synspunkt.

Norge bør følgelig arbeide for en forsterkning av regionaliseringstendensen gjennom en utvidelse og formalisering av samarbeidet i Northern Group. NATO vil fortsatt være den institusjonelle overbygning for samarbeidet, som konsultativ sikkerhetspolitisk organisasjon og militær allianse på øverste nivå. Men i siste instans vil regionaliseringen innebære at NATO i større grad kommer til å fungere som et rammeverk for koalisjoner av villige også innenfor sitt kjerneområde, slik vi har vært vant til at det har fungert under operasjoner «out of area». Den kollektive forpliktelsen vil dermed ikke lenger innebære en plikt til å delta, men derimot en plikt til ikke å motsette seg at andre medlemsland griper inn med NATOs kommando- og styrkestruktur som instrument.

Så mye som mulig av det praktiske militære samarbeidet – herunder forsterkningsplanlegging, materiellsamarbeid, logistikk, trening og øvelser etc – kan med en slik utvikling skje regionalt mellom de nord-europeiske land. At Storbritannia inngår i denne grupperingen har også en spesiell betydning når det gjelder muligheten for å involvere USA, så lenge det fortsatt eksisterer en rest av «the special relationship» mellom de to. I så måte er dagens Northern Group på mange måter skreddersydd for norske interesser, fordi den kombinerer forbindelsen til vår tradisjonelt viktigste europeiske allierte Storbritannia med et bånd til de to andre skandinaviske landene som vi vil bli økonomisk avhengige av å samarbeide tettere med.

Hvis vi først skal se etter dette sikkerhetsfellesskapets svake ledd er det antagelig Tyskland. På tross av sin sentrale plassering, formidable økonomiske styrke og militære kapasitet på papiret synes tyskerne fortsatt ute av stand til å normalisere sitt forhold til militærvesen og strategisk tenkning etter det traumet som nazitiden og Andre verdenskrig skapte. Forsvarsbudsjettet ligger på en drøy prosent av BNP, og spørreundersøkelser i Tyskland tyder på at et flertall av tyskere er imot at landets militære styrker skal kunne brukes til forsvar av et annet NATO-land. Tyske reservasjoner i en rekke forbindelser kan dermed vise seg å bli det svake punkt innenfor dagens Northern Group, som paradoksalt nok kunne oppnådd et sterkere samhold uten Tyskland. Samtidig er det vanskelig å se hvordan en stat med Tysklands politiske og økonomiske tyngde skal kunne ekskluderes fra en regional allianse med Østersjøen som det ene av sine to fokusområder. Her ligger derfor en av de grunnleggende utfordringer for det nord-europeiske regionale sikkerhetsprosjektet.

Noen vil anføre som en innvending mot å se de skandinaviske land som en strategisk helhet at Sverige og Finland som baltisk orienterte land har sin strategiske oppmerksomhet rettet mot Østersjøen. Den atlantiske staten Norge, derimot, er fokusert på Norskehavet og nordområdene, og det kan i utgangspunktet synes å være en ulempe. Men ser vi på hvilken konsekvens denne forskjellen har hatt for hvordan våre tre land har prioritert sine etter hvert begrensede styrker, ser vi at den snarere forsterker enn reduserer fordelene ved en strategisk samordning av forsvaret på den skandinaviske halvøy.

Forholdet er jo at mens Norge som konsekvens av sitt fokus på nordområdene har måttet prioritere Nord-Norge i en grad som har etterlatt Sør-Norge med et meget begrenset forsvar, forholder det seg motsatt i Sverige og Finland. Der har den baltiske orienteringen ført til en konsentrasjon av de høyest prioriterte gjenværende delene av forsvaret til de folkerike og økonomisk viktige områdene i sentrale og sydlige deler av begge land. Dermed fremkommer det en styrkedisponering i de tre landene som er komplementær, og som – hvis innsatsen av styrkene i en konfliktsituasjon kan samordnes – bidrar til å redusere de negative konsekvensene av at hvert enkelt lands forsvar er blitt for lite til å ivareta hele territoriet og luftrommet på en tilfredsstillende måte.

Begynner vi i syd ser vi at Sør-Norge er det naturlige transitt- og oppmarsjområde for allierte styrker som kommer Sverige til unnsetning i en krise, spesielt amerikanske. Omvendt vil svensk og finsk luftrom blokkere adkomsten til det praktisk talt forsvarsløse Sør-Norge fra russiske flybaser.

Figur 1 – Komplementær effekt av norsk og svensk-finsk forsvar, sydlige landsdeler

Går vi til nordområdene ser vi at norske og allierte fly fra baser i Nord-Norge vil kunne endre styrkeforholdet drastisk ved et russisk innfall i Nord-Finland, for ikke å snakke om i Nord-Sverige. På norsk side er forsvaret av den nordligste landsdel vanskeliggjort av den ene, ekstremt kanaliserende veiaksen som forbinder Troms med Finnmark, med en rekke flaskehalser i form av broer, skjæringer og tuneller som russerne enkelt vil kunne avskjære med dagens missilvåpen. Her vil tilgang til nord-finske flybaser, luftrom og veinett kunne skape en helt annen operativ frihet og hindre at russerne gjør Finnmark til en eksklusjonssone for norske styrker basert i Troms.

Figur 2 – Komplementær effekt av norsk og svensk-finsk forsvar, nordlige landsdeler

Vi ser altså at ikke mindre enn tre vesentlige forhold uavhengig av hverandre taler for et tettere forsvarssamarbeid mellom de tre skandinaviske land, som en integrert del av et videre nord-europeisk regionalt samarbeid.

Landenes beliggenhet på den skandinaviske halvøy, som gjør dem til en naturlig geopolitisk og strategisk enhet for å balansere russisk kapasitet og redusere russisk handlingsrom overfor hvert av dem,
Det opprinnelige, økonomisk motiverte samarbeidsbehovet, som motvirker det marginale forsvarets problem og bidrar til en synergi der samlet forsvarsevne blir vesentlig større enn summen av hva nasjonene kan greie hver for seg,
Landenes ulike landsdelsprioriteringer og komplementære styrkedisponering som ved et samarbeid kan kompensere for at det enkelte land har utilstrekkelige styrker til å dekke hele sitt ansvars- og interesseområde.

Av dette følger en viktig innsikt om konsekvensen av å slippe de tre baltiske land inn i NATO i 2004, nemlig at det gjorde Østersjøen til et strategisk viktigere område for Norge på to måter. Vi pådro oss åpenbart en del av alliansens kollektive forpliktelse overfor de nye medlemslandene på lik linje med alle andre NATO-land. Men fordi en konflikt i Østersjøen umiddelbart vil få konsekvenser for Sverige og Finland, og fordi en konflikt som involverer våre to skandinaviske naboland umiddelbart vil få konsekvenser for oss, oppsto det også en mer direkte, regional forbindelse. Balternes inntog i alliansen skapte med andre ord det felles, strategiske interesseområdet som vi har kalt det nordisk-baltiske rom. I siste instans er et russisk press på de baltiske land derfor også et press på Norge. I det perspektiv er et fordypet sikkerhetspolitisk samarbeid på den skandinaviske halvøy bare en naturlig og nødvendig konsekvens av NATO-utvidelsen for 16 år siden.

Da gjenstår bare den tredje av de tre utfordringene til norsk forsvarspolitikk som følge av de sikkerhetspolitiske og økonomiske trendene, nemlig behovet for å bevare og styrke den trans-atlantiske forbindelsen, og unngå å bli offer for en generell amerikansk tilbaketrekning fra Europa.

Bilde 3: Skal man greie å hente ut de gevinstene som er nødvendige, må det tas drastiske grep i forsvarsstrukturene. Det kan bare skje i form av sterk politisk styring fra politiske ledere av statsmannsformat. Initiativet vil ikke komme nedenfra. Bildet viser forsvarsminister Frank Bakke Jensen på besøk ved Garnisonen i Porsangermoen 2019. Foto: Frederik Ringnes/Forsvaret.

Styrking av den transatlantiske forbindelsen

Det må forutsettes at de tingene vi allerede har nevnt – forbedring av vår egen forsvarsevne gjennom et utvidet flernasjonalt samarbeid og oppslutning om en regional gruppering som opptrer samlet og enig overfor USA – i seg selv vil bidra til å styrke den transatlantiske forbindelsen og holde amerikanerne engasjert i Nord-Europa. Men en sammenkobling av mindre grupper av land innenfor en større allianse har også andre fordeler i forholdet til USA. Samarbeidet blir mer gjennomsiktig og mulighetene for at enkeltland skal opptre som gratispassasjerer blir mindre. Dermed reduseres faren for den type free riding som er en av amerikanernes hovedinnvendinger mot hvordan dagens NATO fungerer. Samtidig unngår vi å komme i en situasjon der de skandinaviske land nærmest konkurrerer om amerikansk oppmerksomhet og støtte.

“Den ideelle regionale gruppering er med andre ord den som er liten nok til at alle medlemmer har sterke strategiske fellesinteresser – men samtidig stor nok til at USA er nødt til å legge vekt på den.

Et avgjørende fortrinn er at det også kan vise seg lettere for USA å forholde seg til flere mindre grupper av land med reelle fellesinteresser enn til en bred europeisk allianse hvor minste felles multiplum av det alle kan bli enige om etter hvert svinner inn til nesten ingenting. Dette er et forhold som allerede er påpekt av sentrale amerikanske statsvitere og strateger som Stephen Walt og John Mearsheimer.

Så bør vi som et supplement til de regionale bestrebelsene også se på hvilke muligheter vi har for å styrke forholdet til amerikanerne rent bilateralt. Her er det allerede veletablerte og nære samarbeidsområder som kan videreføres, blant annet etterretningsvirksomheten. Denne utgjør kanskje vårt sterkeste kort, fordi den knytter samarbeidet med Norge til en helt vital, nasjonal amerikansk interesse. En annen, lite utforsket mulighet er hvordan vår kanskje største strategiske ressurs historisk sett – den norske handelsflåten – fortsatt kan brukes i et avtaleregime for blant annet forsterkningstransporter til Europa. I tillegg kommer slike ting som teknologi- og materiellsamarbeid, tiltak for å sikre interoperabilitet mellom amerikanske og norske enheter og tilbud om bruk av norsk område for trening og øvelser. I den forbindelse forvalter Norge – og for så vidt også Sverige og Finland – noen øvingstekniske fordeler uavhengig av sikkerhetspolitikken som få andre land gjør. Vi har både krevende natur og klima som setter mennesker og materiell på en reell prøve. Vi har lav befolkningstetthet som muliggjør relativt restriksjonsfrie øvelser sammenlignet med mange andre land og ikke minst har vi tilgjengelig luftrom for trening med større formasjoner av kampfly. Et nytt interessant trekk etter de seneste årenes store allierte øvelser er også den amerikanske interessen for å utvide samarbeidet med et velfungerende norsk logistikksystem basert på strategiske avtaler med sivile leverandører. Spørsmålet er med andre ord om det norske logistikksystemet i seg selv kan videreutvikles som et sikkerhetspolitisk verktøy.

Bilde 4: Det vil kreve diplomatisk fingerspitzgefühl fra norsk side når vi skal håndtere de russiske reaksjonene på en norsk strategitilpasning. Bildet er fra OP tårn 247 langs grensa til Russland. Fotograf: Mats Grimsæth/Forsvaret

Alt dette er forhold som bør utnyttes systematisk for å styrke de forsvarspolitiske båndene til USA. Det behovet og det mulighetsrommet som avtegner seg når det gjelder å forsterke det bilaterale samarbeidet med vår viktigste allierte reiser imidlertid også et grunnleggende forsvarspolitisk spørsmål, nemlig hvordan vi skal balansere innrettingen av forsvarsstrukturen mellom selvstendig, nasjonal kampkraft og tilrettelegging for tidligere og mer effektiv alliert innsats.

Konsekvenser for forholdet til Russland

Et sikkerhetspolitisk problem som må antas å følge av en åpenlyst tettere forbindelse til USA er den russiske reaksjonen vi må forvente. Gitt den russiske fordel av splid om sikkerhetspolitikken i Norge, må vi regne som sikkert at de kommer til å gi uttrykk for sterk misnøye på flere måter – verbalt i form av protester, håndgripelig i form av nærgående flygninger med strategiske bombefly, gjennomføring av øvelser tett opp til norsk område, skarpskytinger utenfor norskekysten og hele det registeret av virkemidler som vi kjenner fra tidligere. Her vil de utfordre oss på vårt eget mantra om «avskrekking og beroligelse» som et viktig prinsipp i norsk sikkerhetspolitikk. Altså at vi gjennom en balansert politikk skal sørge for at Russland på den ene side ikke er i tvil om at vi mener alvor med vårt NATO-medlemskap men på den annen side ikke skal behøve å frykte at Norge vil bli brukt som utgangspunkt eller oppmarsjområde for et angrep på Russland.

Begrepsparet «avskrekking og beroligelse» er en del av den norske sikkerhetsterminologien fra den kalde krigen som har overlevd og er blitt tatt med videre inn i dagens sikkerhetspolitiske formelsamling. Spørsmålet er likevel hvor relevant det er å bruke et slikt begrep på samme måte i dag som under den kalde krigen, når spenningen som knyttet seg til muligheten for en eksistensiell krig mellom øst og vest ikke lenger er til stede. Noe forkjøpsangrep mot basene på Kola fra norsk side av grensen er russerne neppe engstelige for i dag, og behovet for ytterligere beroligelse er derfor nøkternt sett begrenset. Det følger også av at deres frykt for NATO og Vesten generelt ikke er av militær karakter, men som tidligere påpekt av mer ideologisk og kulturell art. Antagelig smiler de overbærende av hele den norske debatten om avskrekking og beroligelse, men de er selvfølgelig kloke nok til å se at den kan brukes for deres egne strategiske formål.

Dette begrepsparets viktigste funksjon er derfor neppe hvilken betydning det har for realitetene i vårt forhold til Russland. Avskrekkings- og beroligelses-dualismen har antagelig størst betydning som en markør for sikkerhetspolitisk ståsted i den interne norske forsvarsdebatten. Hvilken vekt vi tillegger det ene i forhold til det andre identifiserer og plasserer oss i det norske forsvars- og sikkerhetspolitiske meningsspekteret. Mer vekt på avskrekking bidrar til en plassering som høyreorientert «hauk», mens mer vekt på beroligelse identifiserer vedkommende som «due», ofte med tilhørighet til venstresiden.

Regjeringens håndtering av det som ganske sikkert ville bli en russisk påvirkningsoperasjon i kjølvannet av denne strategiske reorienteringen vil derfor ikke egentlig dreie seg om vårt faktiske forhold til Russland. Utfordringen ligger i at den russiske utnyttelsen av sikkerhetspolitisk uenighet i norsk opinion erfaringsmessig virker etter hensikten, og derfor må behandles som en politisk realitet av regjeringen – som noe den må søke å begrense effekten av internt i Norge. Det vil dreie seg om å balansere ulike tiltak slik at de på den ene side tar brodden av det russiske narrativet rettet mot deler av norsk opinion, men på den annen side gjør det på en måte som russerne ikke vil oppfatte som svakhet eller ettergivenhet. Det vil de bare tolke som en oppmuntring til å forsterke kritikken og flytte sine posisjoner frem.

“Norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk styres erfaringsmessig ikke kun av nøkterne, realpolitiske og strategiske vurderinger, men vel så mye av et bredt spektrum av andre hensyn.

Men når dette er sagt forutsetter det likevel at vi fra norsk side evner å se forskjellen på det som ville vært en reell russisk frykt for å bli angrepet av Vesten og det som er en mer instinktiv, men ikke desto mindre reell russisk engstelse for økt amerikansk tilstedeværelse i deres nærområder. På toppen av det kommer så den russiske irritasjon over at en småstat i deres nærhet gjør noe den må vite at Russland misliker – en irritasjon russerne ser som helt legitim ut fra deres oppfatning av at småstater har en objektiv plikt til å ta hensyn til nærliggende stormakters interesser. Noen rasjonell og virkelig frykt kan vi se bort fra, og stormaktsirritasjonen bør vi likeledes ignorere. Men den mer intuitive russiske engstelsen bør vi ta alvorlig, uansett hvor mye den er en konsekvens av deres egen politikk. Det vil kreve diplomatisk fingerspitzgefühl fra norsk side når vi skal håndtere reaksjonene på en norsk strategitilpasning, basert nettopp på at vi oppfatter forskjellen på objektiv frykt og mer subjektive fornemmelser på russisk side.

Konklusjon

Oppsummert kan det altså synes som vår strategiske og sikkerhetspolitiske tenkning må videreutvikles inn i en fremtid definert av fem trender:

Et selvhevdende Russland som i enda større grad vil kunne bli en utfordring for småstater i sine omgivelser på grunn av en økonomisk og demografisk stagnasjon landet ikke kan unngå med sitt nåværende politiske system, og som kan gjøre makthaverne mindre rasjonelle, mer uforutsigbare og mer risikovillige. Russland kan med andre ord komme til å bli en farligere nabo.
Et USA som vil måtte prioritere Europa lavere til fordel for Asia, og som derfor vil stille større krav til sine europeiske allierte, både av nødvendighet og som konsekvens av et generelt mer transaksjonsbasert syn på samarbeid og byrdefordeling.
Et Europa som ikke vil greie å opptre som en strategisk enhetlig aktør, og som derfor vil bli ytterligere fragmentert sikkerhetspolitisk, i tillegg til at økonomiske og demografiske utfordringer gjør det urealistisk å tro at amerikanske forventninger til styrket europeisk forsvarsevne kan tilfredsstilles gjennom høyere forsvarsbudsjetter.
Et Skandinavia som vil bli sikkerhetspolitisk mer integrert, der Sverige og Finland vil søke fordypet forsvarssamarbeid med de øvrige nord-europeiske land ved en gradvis omdefinering av sin alliansefrihet innenfor en regional ramme,
Ettervirkninger både politisk, økonomisk og sosialt av en pandemi som ingen ennå har oversikten over, men som med størst sikkerhet kommer til å vanskeliggjøre en allerede krevende situasjon for Forsvarets økonomi

For å møte denne utviklingen er det beskrevet en tilpasning av norsk strategi som tar utgangspunkt i at vi er og forblir en fullstendig allianseavhengig stat, og derfor må tilpasse strategi og sikkerhetspolitikk til de skiftende betingelser for å etablere allianser som er både politisk troverdige og militært kapable. Det skaper et handlingsrom med både utfordringer og muligheter, der utfordringene er forsterket russisk press, amerikansk tilbaketrekning og økonomiske innstramminger; men der mulighetene finnes i regionaliseringens potensial for å skape både et mer reelt strategisk interessefellesskap, holde USA engasjert i Europa og få til et fordypet flernasjonalt forsvarssamarbeid.

Hva er så sannsynligheten for at en slik strategi vil la seg gjennomføre, gitt at tilstrekkelig mange er enige i at det bør gjøres? Det er nok grunn til å spørre seg om det ikke er en større utfordring å gjennomføre denne type strategitilpasning enn det er å bli enig om den innenfor et lite, sikkerhetspolitisk og militært fagmiljø. Årsaken til det er at norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk erfaringsmessig ikke styres kun av nøkterne, realpolitiske og strategiske vurderinger, men påvirkes vel så mye av et bredt spektrum av andre hensyn.

Viktigst av disse er antagelig at en mer omfattende flernasjonal forsvarsintegrasjon er en indirekte innrømmelse av at et komplett, balansert nasjonalt forsvar ikke lenger er mulig, og at vi dermed oppgir det som til nå har vært ansett som et sentralt kjennetegn på en suveren stat. Det er ingen politisk vinnersak, og de fleste regjeringer vil antagelig skyve en slik beslutning foran seg så lenge som mulig – også når det i seg selv bare vil forverre problemene. En annen side av samme sak er trolig frykten for at store endringer i den tradisjonelle norske forsvarsmodellen og dermed i de folkelige forestillingene om hvorfor vi har et forsvar, forventningene til hvordan det skal se ut, etc vil undergrave den brede oppslutningen om Forsvaret og forsvarspolitikken i befolkningen.

Denne norske forsvarskonservatismen går i realiteten som en rød tråd gjennom hele Forsvarets omstilling etter den kalde krigen. Det er da også godt beskrevet i de to historikerne Olav Bogen og Magnus Håkenstads faghistoriske bok om forsvarsomstillingen, «Balansegang» fra 2015. De dokumenterer at den omstillingen som i ettertid har vært politisk fremstilt som en sikkerhetspolitisk motivert endring av Forsvarets innretning «fra invasjonsforsvar til innsatsforsvar» i realiteten har vært en rent økonomisk drevet nedskalering av den gamle forsvarsmodellen. Sikkerhetspolitikken er retorisk pynt i ettertid, noe som bare har vært mulig fordi invasjonstrusselen heldigvis forsvant noenlunde samtidig med at de økonomiske realitetene ikke lot seg kamuflere lenger.

Til denne frykten for å endre Forsvaret i takt med endringer i omgivelsene kan vi så føye andre politiske hensyn, som distriktspolitikk i forbindelse med lokaliseringsspørsmål eller næringspolitikk i forbindelse med materiellanskaffelser. En meget kraftig stimulans ligger også i sterke militære fagmiljøers selvoppholdelsesdrift og kamp for å videreføre seg selv, uavhengig av om teknologisk og annen utvikling har gjort dem mindre relevante eller kostnadseffektive. Her er det klassiske eksemplet det stasjonære kystartilleriets kamp for å bestå utover på 1990-tallet, på tross av at stasjonære fort nedover langs kysten var blitt både sikkerhetspolitisk irrelevante og teknologisk utdaterte etter 1990. Det kostet Forsvaret noen milliarder kroner og et betydelig omdømmetap den dagen fortene ble ferdigstilt – og deretter umiddelbart nedlagt.

En annen hindring, spesielt i forhold til et utvidet skandinavisk forsvarssamarbeid, vil være innvendinger av typen «dette er det aldri blitt noe av før, så det vil vi ikke få til nå heller». I fremtidsforskningen, der dette er et kjent fenomen, kalles en slik tankegang «kognitiv lukking». Den er like gal som det omvendte resonnement, nemlig at «det har skjedd før, så det vil helt sikkert skje igjen». Det avgjørende i slike sammenhenger er selvfølgelig ikke om noe har skjedd før eller ei, men hva som er årsakene og hvorvidt disse forutsetningene har endret seg. Når det gjelder skandinavisk forsvarssamarbeid er det åpenbart at forutsetningene faktisk har endret seg, både ved at behovet er blitt større, mulighetene bedre og hindringene færre.

Poenget er som man forstår at av et knippe årsaker – noen politiske og noen med rot i sektorinteresser internt i Forsvaret – endres forsvarspolitikken bare i beskjeden grad som resultat av stringente sikkerhetspolitiske og strategiske analyser. I stedet foregår mye av Forsvarets utvikling som en relativt ukritisk modernisering av eksisterende materielltyper og kapabiliteter så langt pengene rekker, ofte drevet av press fra de etablerte fagmiljøene i forsvarsgrenene. Det settes bare i begrenset grad spørsmålstegn ved om de våpensystemene, plattformene eller operasjonskonseptene det dreier seg om fortsatt representerer den mest hensiktsmessige måten å skape en bestemt effekt på, når sikkerhetspolitisk, økonomisk, teknologisk, samfunnsmessig og annen utvikling tas i betraktning. I så måte er den siste, nylig fremlagte Stortingsproposisjon nr. 14 S (2020-2021) intet unntak.

Den største utfordringen vi står overfor er derfor neppe forandringene i seg selv. Utfordringen er den norske forsvarspolitikkens relative upåvirkelighet for selv fundamentale endringer i Forsvarets rasjonale og premisser. Den vil vi på et eller annet tidspunkt måtte ta et oppgjør med uansett, fordi beroligende utsagn av den typen som har vært meget verdsatt i forsvars- og sikkerhetspolitikken om at ting «ligger fast» eller «utgjør en bærebjelke» vil vise seg å være fundamentalt usanne. Det er fullstendig uhistorisk å tro at ting ligger fast i det lange løp, og dette krever på et eller annet tidspunkt nytenkning. Bare tiden vil vise om vi vil stivne i kompakt enighet om bevaring av alle dagens konsepter og institusjoner, eller om vi vil evne å tilpasse oss den situasjonen trendene peker i retning av.

Kilder & henvisninger

Med kapabilitet forstås i denne sammenheng en type våpensystem, våpenplattform eller avdeling som representerer en evne til å løse et bestemt oppdrag eller bekjempe spesielle mål, dvs enheter som undervannsbåter, bakkebasert luftvern, spesialstyrker, kampfly etc.
For en nærmere forklaring av denne effekten, se Krey, Solveig Marie og Presterud, Ane Ofstad (2011), Fleksibiliteten i Forsvarets kostnadsstruktur – analyse basert på KOSTMOD, FFI-rapport 2011/01541,(Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt)
Frem til den langtidsplanen for perioden 2017-2020 som ble lagt frem av forsvarsminister Ine Eriksen Søreide i 2016, der regjeringen satte av midler til å dekke den spesifikke militære enhetskostnadsveksten.
For en nærmere beskrivelse av dette, se Diesen, Sverre (2013), ‘Towards an Affordable European Security and Defence Policy: The Case for Extensive European Defence Integration’, i Matlary, J H og Petersson, M (red); NATO’s European Allies. Military Capability and Political Will, (London: Palgrave Macmillan) s 61

https://www.worldatlas.com/articles/european-countries-by-population-density.html

I 2007-utgaven av Militærbalansen er den finske hæren oppført med i alt 22 brigader, hvorav 2 er panserbrigader, 9 er jeger- eller lette infanteribrigader og 11 er generelle infanteribrigader – det vil si lavere prioriterte territorielle forband. I 2018-utgaven er det samlede antall brigader redusert til 13, hvorav 2 er panserbrigader, 2 er oppført som mekaniserte brigader, 3 er jegerbrigader og 6 er generelle infanteribrigader. I løpet av samme periode er det totale antall reservister disponible ved mobilisering redusert fra 237.000 til 170.000, mens f eks antall artilleriskyts i inventaret er redusert fra 1389 til 681.
See Saxi, Håkon L (2019), The Rise, Fall and Resurgence of Nordic Defence Cooperation, International Affairs, Volume 95, Issue 3, (London: Royal Institute of International Affairs), s 659-680
For en mer detaljert innføring i tysk tilbakeholdenhet i det europeiske sikkerhetssamarbeidet se Saxi, Håkon L British-German Relations in Defence and Security after Brexit: ‘Quo Vadis’, Silent Alliance? i Johnson, R og Matlary, J H (2018), The United Kingdom’s Defence after Brexit, (London: Palgrave MacMillan), s.130 ff
For ytterligere dokumentasjon på holdningene i tysk opinion til NATO-forpliktelsene og Tysklands internasjonale orientering, se International Institute of Strategic Studies (2019); Germany’s Security and Foreign Policy 30 Years after the Fall of the Berlin Wall, i Strategic Survey: The Annual Assessment of Geopolitics 2019; (London: IISS), s 313 ff
Synergi-effekten blir vesentlig på grunn av problemets sterkt ikke-lineære karakter, det vil si på grunn av enhetskostnadenes hyperbolske vekst når antall enheter av hver kapabilitet blir svært lite. Av dette følger en tilsvarende motsatt og overproporsjonal effekt på forsvarsevnen når antall enheter øker fra et svært lavt nivå – forutsatt at gevinstpotensialet tas ut ved rasjonalisering av nasjonale logistikk- og støttefunksjoner.
En tidlig observasjon av denne sammenhengen ble gjort allerede i 1997 av daværende kaptein, nå generalmajor Henning Frantzen i en kronikk i Aftenposten, se Frantzen, Henning A (1997), «Norsk sikkerhetspolitikk og Baltikum», Aftenposten 26. november 1997
Mearsheimer, John J og Walt, Stephen M (2016); The Case for Off-Shore Balancing, Foreign Affairs July/August 2016; (New York: Council on Foreign Relations).
For en utdyping av denne problemstillingen, se Diesen, Sverre (2020); Reaksjonsevne, utholdenhet eller begge deler; Stratagem;
Bogen, Olav og Håkenstad, Magnus (2015), Balansegang; (Oslo: Dreyer).
Beadle, Alexander W (2016), Å forske på Forsvaret i fremtiden – muligheter, begrensninger og kognitive fallgruver, FFI-rapport nr 16/01810; (Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt)