Foredrag: Sveriges Säkerhets- och Försvarspolitik efter valet

Foredrag i Oslo Militære Samfund

mandag 25. oktober 2010

ved

Robert Dalsjö
Forskningsledare FOI, Ph. D.

Sveriges Säkerhets- och Försvarspolitik efter valet

Den borgerliga alliansen vann valet, men förlorade sin egna majoritet. Man fick fler röster än i det förra valet, men eftersom ett missnöjesparti klarade spärren till riksdagen har vi fått en parlamentarisk situation där regeringen  har 173 röster av 349 i riksdagen, två röster kort om egen majoritet. Sverige har haft minoritetsregeringar under lång tid, och det behöver inte vara något allvarligt problem att regera med några röster kort. Detta särskilt som den röd-gröna oppositionen sagt att den inte vill ha något att göra med det invandringskritiska missnöjespartiet Sverigedemokraterna. Även om det ter sig osannolikt, kan man inte utesluta att Sverigedemokraterna i enskilda frågor stöder de röd-grönas förslag.

Just nu pågår samtal om villkoren för förlängning av det svenska bidraget till ISAF. Regeringen samtalar med de röd-gröna för att försöka att hitta en gemensam linje. Afghanistan är ett bra exempel på en fråga där regeringens förlust av sin egna majoritet kan bli ett problem. Det f.d. kommunistiska vänsterpartiet har fått ett betydande genomslag i den röd-gröna koalitionens programförklaring om utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta är ett potentiellt problem vad gäller Sveriges fortsatta integration i de västliga säkerhetsstrukturerna.

Samtidigt har den röd-gröna koalitionen inre problem. Socialdemokraternas ledare Mona Sahlin ville först göra upp med bara miljöpartiet de gröna, utan vänsterpartiet, men partiet tvang henne att också ta med vänsterpartiet. Historiskt har det varit en central uppgift för den svenska socialdemokratin att hålla kommunisterna ute, särskilt från frågor som rör utrikes- och försvarspolitik.  De inre spänningarna inom de röd-gröna kan göra att koalitionen inte kan hålla samman. Afghanistanfrågan blir här en viktig prövosten.

Den borgerliga alliansen har under den förra mandatperioden fått riksdagens stöd för en omfattande förändring av Sveriges Säkerhets- och Försvarspolitik. Försvarsminister Sten Tolgfors började på minus efter Mikael Odenbergs magnifika sorti,  men har stegvis vunnit ökad respekt för sin förmåga och sitt engagemang. Han har lyckats driva genom den största reformen av svensk säkerhets- och försvarspolitik på 100 år, som godkändes av Riksdagen sommaren 2009. Uppgiften för den kommande mandatperioden är att genomföra reformen, att gå från ord till handling. Motstånd kommer att finnas på många håll, där förändring ses som förnedring, eller där intressen står på spel. Det är bara att förvänta sig att de aviserade stora förändringarna på personalområdet och på materielsidan kommer att möta motstånd. Men förändringar – radikala förändringar – är nödvändiga om vi ska få ett försvar med operativ förmåga som är tillängligt här och nu, för uppgifter hemma, i närområdet, och längre bort. Enligt planerna ska den nya försvarsorganisationen, Insatsorganisation 2014, vara intagen om mindre än fyra år. Vi har fyra spännande år framför oss.

*

Många människor, både i Sverige och utomlands, tror fortfarande att Sverige är neutralt. Neutralitet har tillsammans med modernitet och välfärdsstat varit viktiga komponenter i den svenska självbilden under efterkrigstiden, och upphöjdes enligt många forskare till en sorts överideologi.

Sedan tidigt 1990-tal har statsmakterna steg för steg förändrat den säkerhetspolitiska i linjen i mer integrationistisk riktning, där vi söker säkerhet i samverkan med andra i stället för på egen hand, vilket tidigare varit huvudlinjen. Utvecklingen av säkerhetspolitiken har varit – och är – en balansgång mellan tre politiska kraftfält. Det första är den gamla Undén-Palmelinjen med neutralitetspolitik som kombinerade en egoistisk småstatsrealism i säkerhetspolitikens hårda kärna, med en idealistisk och moraliskt laddad politik i globala frågor. Det andra kraftfältet utgörs av europeisk integration, inom ramen för EU, inklusive dess säkerhetspolitiska och militära dimensioner (European Security and Defence Policy, ESDP). Det tredje kraftfältet är integration inom den transatlantiska ramen, med Nato och Natoländerna, via Partnership for Peace (PfP), men potentiellt också genom medlemskap.

2009 klubbade riksdagen, med överväldigande majoritet, en ny säkerhetspolitisk linje som innehöll en solidaritetsförklaring gentemot den nordiska kretsen och EU-medlemmarna. Sverige ska inte stå passivt om något av dessa länder hotas av angrepp, och förväntar sig samma av dem om vi hotas. Det påpekades att detta betyder att Sverige måste kunna ge och ta emot militärt stöd. Det konstaterades vidare att Sverige är militärt alliansfritt, men innebörden av denna alliansfrihet har i praktiken reducerats till att Sverige inte tar emot eller avger bindande säkerhetsgarantier.Andra nyheter var att Sverige inte kunde tänka sig ett säkerhetshot som bara berørde ett land i vårt närområde, utan att också beröra andra, och att försvarsmakten fick till uppgift att skydda Sveriges suveränitet, suveräna rättigheter och nationella intressen.

Parallellt med dessa förändringar i den säkerhetspolitiska doktrinen har kommit en omställning av försvarsmakten, från ett stort och tungfotat invasionsförsvar byggt på värnplikt, till en mindre men snabbrörligare styrka för expeditionära insatser, med anställda soldater. Reformer i denna riktning har varit på gång under femton år, men halvhjärtat. Det var först under åren 2007-2009 som de politiska och militära makthavarna samlade mod att bryta med det gamla systemet, och formulera den radikala försvarsreform som riksdagen godkände i juni 2009.

Varför dessa förändringar? Eller annorlunda uttryckt, varför tog det Sverige tjugo år att anpassa sin säkerhets- och försvarspolitik till att det kalla kriget tagit slut?

Neutralitetens djupa rötter

För att besvara dessa frågor måste vi se tillbaka i tiden en smula. För många, både i Sverige och utomlands, är bilden av det neutrala Sverige starkt påverkad av den bild som projicerades från slutet av 1960-talet och framåt, när Olof Palme var en ledande gestalt i svensk politik. Den officiella politiken innehöll då tre huvudpunkter, som kan kopplas till motsatsparen avskräckning-förtroendeskapande, respektive integration-avskärmning:

  • en deklaratorisk doktrin av “alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig “, enligt vilken politikens trovärdighet i utländska ögon var mycket viktig.
    · ett förhållandevis stort konventionellt försvar, byggt på allmän värnplikt, på en substantiell – om än minskande – försvarsbudget, och på en stark inhemsk försvarsindustri (avskräckning).
  • En självmedveten, tydlig och moraliskt laddad hållning i internationella säkerhets- och utvecklingsfrågor, där Sverige agerade som talesman för de förtryckta och de fattiga.

Den svenska neutralitetspolitiken har rötter som går längre bak än till det radikala 1970-talet. I grunden handlar det om en småstatsrealistisk hållning från början av 1800-talet, baserad på insikten att Sverige inte var starkt nog att ha kontinentalmakten Ryssland som fiende, samtidigt som man räknade med det balanserande inflytandet från den stora sjömakten i väster (1812 års politik).

Under den andra hälften av det kalla kriget kompletterades denna i grunden egoistiska politik för nationell säkerhet med en mer idealistisk och moralisk politik i frågor som inte direkt berörde Sveriges nationella säkerhet. Den version av neutralitetspolitiken som gjorde anspråk på att vara moraliskt högtstående var inledningsvis kontroversiell, men kom snart att omfattas många svenskar, eftersom den erbjöd en angenäm självbild.Parallellt med den officiella neutralitetspolitiken fanns emellertid en hemlig politik av återförsäkring hos västmakterna. För det fall att neutralitetspolitiken misslyckades och Sverige trots allt angreps av Sovjetunionen – eller ett läge där angrepp hotade – fanns förberedelser för militär samverkan med västmakterna. Dessa omfattade såväl samverkan med Norge och Danmark i försvaret av Skandinavien, västlig hjälp till Sveriges försvar, som svenska bidrag till västmakternas krigföring mot östblocket. Detta handlade inte minst om att västliga flygstridskrafter skulle kunna utnyttja svenskt luftrum och svenska flygbaser, liksom svenska underrättelser om läget i det sovjetiska luftförsvaret. De hemliga banden till väst startade redan sent 1940-tal, kulminerade vad gäller operativt samarbete i mitten av 1960-talet, och avvecklades i mitten av 1980-talet.

Efter det kalla kriget

Berlinmurens fall tog den svenska regeringsapparaten med överraskning och flera reagerade med förvirring och motvilja snarare än med förtjusning. Den kyliga svenska reaktionen var dock inte lika illa som de franska och brittiska regeringarnas, vilka aktivt motarbetade tysk återförening, drivna av spöken från 1914 och 1939.

En inhemsk ekonomisk kris drog vid decennieskiftet uppmärksamheten till andra frågor. I en fotnot till en ekonomisk krisproposition meddelade den socialdemokratiska regeringen sin avsikt att gå med i de Europeiska Gemenskaperna (EG), ett steg som dittills hade ansett omöjligt med hänsyn till neutralitetspolitikens trovärdighet.

Att Sverige var på väg att gå med i EG som var på väg att bli en Europeisk Union (EU) nödvändiggjorde en omformulering av svensk deklaratorisk säkerhetspolitisk doktrin. Som blivande medlem av vad som i praktiken var en politisk allians kunde inte Sverige fortsätta med en neutralitetspolitik. 1991 la den nya borgerliga regeringen under ledning av Carl Bildt en budgetproposition enligt vilken ”’neutralitetspolitik’ inte längre kan användas som en adekvat övergripande beskrivning av den utrikes- och säkerhetspolitik vi önskar föra inom den europeiska ramen. Året därpå fick regeringen med sig de tunga politiska partierna på en ny formel för svensk säkerhetspolitik, vilken ersatte neutralitetspolitik med ”militär alliansfrihet”, vilken gav Sverige möjligheten att stå neutral i händelse av krig i vårt närområde.[1] Det sista ledet av formeln representerade resterna av 1812 års politik, med dess strävan att undvika konflikt med Ryssland.

Gulfkriget 1990/1991, liksom insatserna på Balkan, hade visat hur omodern den svenska arméns utrustning var, och ett moderniseringsprogram startades. Men eftersom försvarsbudgeten var konstant eller krympande i nominella termer måste moderniseringen leda till en minskning av antalet förband. Rörelse i denna riktning motarbetades av delar av officerskåren, som föredrog en stor styrkestruktur, om än ihålig, och som höll fast vid bilden av ett sovjetiskt/ryskt hot för att underbygga sin ståndpunkt.

Faktorer som drev på internationalisering

1990-talet var på många sätt ett förlorat decennium vad gäller reformer av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik. Dock fanns det fem faktorer som långsamt drev på en rörelse i mer internationell riktning, även det skulle dröja till efter sekelskiftet innan detta bar frukt på allvar.

Den första faktorn var att de baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen återvann sin självständighet. Under tidigt 1990-tal spelade Sverige en nyckelroll för att hjälpa att säkra och stärka de baltiska staternas självständighet, inklusive att kvarvarande rysk trupp drogs tillbaka. 1993-1994 arbetade den svenska regeringen i nära samarbete med Clintonadministrationen för att säkra ett ryskt trupptillbakadragande. Men inte ens regeringen Bildt vågade förse balterna med vapen innan alla ryska trupper dragits tillbaka – instinkterna från 1812 års politik satt i.[2]

Långsamt började ett ökande antal svenskar upptäcka att de baltiska staternas inre stabilitet och yttre säkerhet var ett svenskt nationellt intresse, liksom att Sverige borde göra vad vi kunde för att säkra deras framtid. På grund av omställningarna inom det svenska försvaret fanns gott om överskottsmateriel och därtill personal. Materielhjälp och hjälp med utbildning och rådgivning började flöda, och fick till slut en omfattning som motsvarade materiel för tre infanteribrigader. För svensk del var detta något av en vattendelare i säkerhetspolitiken.

Parallellt med denna utveckling pågick en internationell debatt om de baltiska staternas framtida säkerhetspolitiska status, givet deras utsatta läge med den forna härskarmakten Ryssland som granne. Detta var uppenbarligen ett problem som behövde lösas, men många såg balternas strävan att lösa det genom Natomedlemskap som orealistisk. Vissa hävdade – på historiskt och militärt mycket bristfällig grund – att länderna var för små för att kunna försvaras, andra att baltiskt Natomedlemskap i onödan skulle provocera Ryssland. Det föreslogs till och med att de skandinaviska länderna – läs Sverige – skulle garantera balternas säkerhet.[3] Även om många i Sverige höll fast vid uppfattningen att baltiskt Natomedlemskap skulle vara en provokation mot Ryssland, insåg den svenska regeringen långsamt att den bästa lösningen för både balter och svenskar var att det var Nato som stod för garantierna.[4] En logisk konsekvens av detta var att Sverige borde agera, om än diskret, för att förbättra balternas chanser att uppnå medlemskap.

För dem som då arbetade med svensk Baltikumpolicy visade detta att Sveriges intressen och Sveriges säkerhet var sammanlänkade med grannländernas. Säkerhet kunde inte längre ses i rent nationella termer, eller sökas med rent nationella medel.

Den andra pådrivande faktorn var de då pågående förändringarna inom området internationella fredsfrämjande insatser. Den nya tidens insatser bröt mot det traditionella FN-mönstret och de var farliga, krävande och uppseendeväckande. De företogs inte heller bara av altruistiska skäl, utan också för att skydda nationella intressen i vid mening. Så Sverige upptäckte att vi var delägare i den europeiska säkerhetsordningen, tillsammans med andra, och att problemen behövde hanteras tillsammans med andra.

Den tredje pådrivande faktorn var Sveriges samarbete med Nato genom PfP och Partnership Assistance Program (PARP). Samarbetet med Nato rullade på enligt sin egen logik och dynamik tills det svenska försvaret övergick till att använda Natos terminologi och procedurer, i stället för sina egna. Det faktum att EU också tillämpade Natostandard gjorde att dessa kunde ges stämpeln ”internationella” och blev därmed mindre kontroversiella.

Den fjärde faktorn var Sveriges EU-medlemskap. Svenskarna var inledningsvis mycket motvilliga européer, vilka hade gått med i unionen av ekonomisk nödvändighet, snarare än av övertygelse. Men steg för steg började svenskarna acceptera att de var medlemmar av en union, och politiker och statstjänstemän upptäckte att resultatpolitik i Bryssel kunde vara mer givande än spel för gallerierna på Sergels Torg eller i FN. Särskilt det svenska EU-ordförandeskapet 2001 gav politiker och diplomater mersmak för att vara med där viktiga beslut fattas och för att umgås med världens ledare.

EU:s säkerhets- och försvarspolitik (ESFP/ESDP), och dess antagande av de så kallade Petersbergsuppgifterna, växte med tiden till något mer substantiellt, som Sverige inte bara accepterade, utan även aktivt stödde. Sverige har hittills lämnat bidrag till alla militära EU-insatser, och gjorde stora ansträngningar genom att sätta upp kärnan i en högklassig EU-stridsgrupp 2008.

Den femte faktorn slutligen, om än inte lika viktig som de föregående, var avslöjandena om Sveriges hemliga militära band till västmakterna under det kalla kriget.[5]

Dessa avslöjanden hade naturligtvis betydande effekter på debatten och delvis också på opinionen, men kunde knappast rubba de delar av folket och av den politiska klassen vars tro på det gamla neutralitetsparadigmet fortsatte att vara stark, oavsett vad. Att huvuddelen av dessa återfanns till vänster politiskt begränsade handlingsutrymmet för socialdemokratin i säkerhetspolitiska frågor, eftersom en diskussion om steg som kunde tänkas provocera denna grupp – såsom Natomedlemskap eller att helt släppa alliansfriheten – kunde utnyttjas av vänsterpartiet och riskerade att orsaka en väljarflykt dit. Eftersom moderaterna anser att Sverige bara kan föras in i Nato med socialdemokratins stöd har frågan om medlemskap ännu inte kommit upp på den verkliga politiska dagordningen.

Den nationella vägens ände

Det svenska militära försvaret anpassades under 1990-talet endast långsamt till det faktum att den enda egentliga tänkbara angriparen, Sovjetunionen, inte bara hade förlorat sin maktställning utan även upphört att existera. Desto snabbare anpassades det till att det ekonomiska utrymmet inte räckte till.

Det svenska försvaret, särskilt armén, hade gått ur det kalla kriget i mycket dåligt skick, med omodern materiel och oövade förband. Överbefälhavaren (ÖB) Bengt Gustavsson betecknade senare försvaret vid denna tid som krigsodugligt, eller på väg att bli det. Regeringen Bildt sköt 1992 till mer pengar (även om kronkrisen snart gjorde tillskottet mindre) och beslöt att genomföra en modernisering och mekanisering av främst armén. Man skulle kunna säga att första halvan av 1990-talet ägnades åt att skaffa den armé som hade behövts under 1980-talet, när det sovjetiska hotet var påtagligt.

När socialdemokraterna återkom till makten påbörjades en serie reduktioner av försvarsanslagen, med reellt 3-4 miljarder per försvarsbeslut (1996, 2000/2001, 2004). Därtill kom ökande kostnader för både personal och materiel, samt ändringar i budgetsystemet, som totalt sett reducerade försvarsmaktens köpkraft signifikant. Detta ledde i sin tur både till ytterligare krympningar av förbandsmassan och sänkning av beredskapen.

Försvarsbeslutet 2000/2001 blev någon av en vattendelare, i och med att hotet om invasion inom den närmaste tioårsperioden avskrevs av den politiska nivån.

Att den svenska ledningen inte uteslöt att ett mer traditionellt hot kunde återkomma på sikt visades av att den bantade försvarsmakten skulle ha förmåga att vid behov kunna öka sin förmåga (anpassas) i olika tidsperspektiv, ett, fem respektive tio år. Samtidigt lyckades amerikanska försvarskonsulter övertyga några ledande svenska generaler om att detta var ett bra tillfälle att ta en ”strategisk time-out”. Eftersom militär förmåga inte ansågs behövas i närtid kunde man överge denna till förmån för att skissa på ett högteknologiskt försvar för framtiden, baserad på koncept som Revolution in Military Affairs (RMA) och Nätverksbaserat Försvar (NBF.

Trots att internationella insatser skulle vara i fokus fortsatte man att sätta upp förband för internationell tjänst på samma sätt som man gjort sedan 1950-talet. Detta betydde tillfälliga enheter, bemannade av frivilliga f.d. värnpliktiga som endast gavs en kortare samträning. Värnpliktsutbildningen, vilket hade blivit arméns kärnverksamhet, fortsatte trots att bara 15% av alla unga män tjänstgjorde, jämfört med 75% under det kalla kriget, och trots att endast 30% av dem som gjorde värnplikten ställde upp på internationell tjänst.

Detta betydde att det svenska försvaret var högeligen ineffektivt, särskilt om man jämför dess militära output med ekonomisk input. Försvarsbudgeten hade sedan 1990-talets början legat ungefär konstant i nominella termer, på cirka 40 miljarder kronor per år. Samtidigt hade armén krympt från 16 brigader (cirka 5000 man vardera) till 8 bataljoner (cirka 800 man vardera), flygvapnet hade gått från 13 divisioner stridsflyg till 4, och flottan från 36 till 11 stridsfartyg. Med viss regelbundenhet uppkom att så kallade ”svarta hål” i försvarets ekonomi, vanligen orsakade av kostnadsöverskridanden och glädjebudgetering. Flera stora projekt för utveckling av ny försvarsmateriel blev också avsevärt dyrare än tänkt och drabbades av stora förseningar. Kostnadskriserna ledde till nedläggning av ytterligare regementen och flottiljer – som ofta nyligen moderniserats för dyra pengar – och till nödstopp för utbildning och övningar.

Dags för radikala reformer

En ny ÖB, Håkan Syrén, strävade efter att få försvarsmakten att fokusera på att lösa uppgifter ”här och nu”, både hemma och borta. Likaså sökte han att han att hålla NBF-förespråkarna på avstånd. Utsikterna att genomföra detta ökade när ett regeringsskifte kom.

Att regeringsskiftet ökade utsikterna för en försvarsreform berodde kanske mindre på förändringen i politisk färg, utan mer på att nya makthavare kom som såg saker med färska ögon och som inte var belastade eller bundna av tidigare beslut. Därtill var tiden mogen, eftersom det existerande systemet uppenbarligen var dysfunktionellt och hade nått vägs ände.

Sverige hade tre separata uppsättningar av militära förband, Hemvärnet oräknat:

– Insatsorganisationen, i vilken huvuddelen av förbanden ingick. Dessa förband fanns dock mest på pappret. De bemannades av värnpliktiga som måste mobiliseras för att tjänstgöra, och som inte kunde tvingas att tjänstgöra utomlands om Sverige inte var i krig.

– Registerförbanden, vilka var vilande förband, normalt av bataljons storlek eller mindre som Sverige anmält till olika internationella styrkeregister (EU, Nato, FN). Förbandens soldater eller sjömän bestod av frivilliga f.d. värnpliktiga som levde sina civila liv, men hade skrivit på ett beredskapskontrakt enligt vilket de skulle tjänstgöra utomlands om förbandet aktiverades.

– Utlandsstyrkan, vilken bestod av de förband som faktiskt skickades ut i internationell tjänst. Oftast var dessa tillfälliga förband skapade ad hoc, med personal som inte alltid har rätt grundutbildning, och får knappt ett minimum av samträning. När utlandsstyrkans förband återvände hem, erfarna och samkörda, så upplöstes förbandet.

Två faktorer bidrog till att sätta sökarljuset på det gamla systemets dysfunktionalitet och därmed också att underminera stödet för systemet. Den ena faktorn var den nordiska stridsgruppen (Nordic Battle Group, NBG), en EU-stridsgrupp för vilket Sverige fungerade som ”ramnation” (organisatör) och bidrog med den bataljon som utgjorde stridsgruppens kärna, liksom med flera av dess tilläggsenheter.[6] Efter att NBF tjänat ut som modebegrepp blev NBG en tid händelsernas centrum, det tåg som alla i försvaret ville vara med på. Mycket pengar och möda lades ner på att göra NBG till ett vältränat och välutrustat förband med hög beredskap för insats under det första halvåret 2008. Men beredskapsperioden kom och gick utan någon insats, varpå förbandet upplöstes. Även om NBG var ett imponerande förband så kände många efteråt att det varit en möda utan utdelning, vilket tärde på tilltron till det rådande systemet.

Den andra faktorn var den offentliga debatt om balansen mellan styrkor för internationella insatser och för nationellt försvar, som drog i gång på allvar sommaren 2007. Kritikerna hävdade att regeringen och försvarsmakten fokuserade för mycket på internationella fredsoperationer på bekostnad av förmågan till nationellt försvar. Nationellt försvar, menade man, var ett bestående behov vars aktualitet ökat på grund av Rysslands bryskare attityd. Kritikerna förlöjligade vad man kallade ”Afghanistandoktrinen”, enligt vilken Sverige bäst försvarades i Afghanistan. På andra sidan i debatten fanns de som förnekade ett behov av nationell försvarsförmåga, eftersom det inte fanns något hot från Ryssland. I stället borde Sverige enligt detta synsätt fokusera på insatser i fjärran länder, antingen för att främja svenska värderingar (demokrati, mänskliga rättigheter), eller för att främja svenska intressen (bidra till västliga ansträngningar bekämpa terrorism, vinna inflytande och respekt).

Den debatten var rätt steril, men den bidrog till att rikta ljuset på att motsättningen mellan internationella och nationella uppgifter i mycket var en konstruktion, inte något givet och självklart. Konstruktionen var därtill till stor del sprungen ur det sätt på vilket svenska militära förband organiserades, med en uppsättning förband för nationellt försvar och en annan för insatser utomlands. Därmed fanns möjligheten av att lösa motsättningen nationellt-internationellt genom att ha en enda uppsättning förband, för insatser både borta och hemma.

Det fanns också två faktorer som bidrog till att driva på för radikala reformer på försvarsområdet. Den första var att Sveriges ÖB och Norges Forsvarssjef nådde samsyn om potentialen för synergier i bilateralt försvarssamarbete i frågor som logistik, utbildning och anskaffning. Med kärv försvarsekonomi i båda länderna kunde poolning av resurser vara det enda alternativet till nedläggning av funktioner som riskerade att bli underkritiska på nationell bas. Deras gemensamma rapport i frågan fick ett närmast entusiastiskt mottagande i båda länderna, och Finland ville snart hänga på.

Utsikten av nära samarbete och militär integration mellan nordiska grannländer bidrog till att gränsen mellan ”nationellt” och ”internationellt” framstod som mindre skarp. Om en svensk mekaniserad bataljon genomförde sin slutövning i Norge, tillsammans med norska förband, var detta då nationellt eller internationellt? Därtill kom att samarbete i en nordisk kontext var acceptabelt även för många som skulle ha ryggat för närmare samarbete med Nato eller inom EU. Tidigare regeringar hade också förberett marken för ett närmare samarbete, och städat bort kvarvarande föreställningar från neutralitetspolitikens dagar, genom att förklara att den enda formen av försvarssamarbete som var oförenlig med alliansfriheten var ömsesidigt bindande försvarsgarantier. Därigenom var allt samarbete som låg hitom Natos artikel 5 potentiellt acceptabelt.

Den andra faktorn som drev på för en radikal försvarsreform var det danska exemplet. Med start 2004 hade Danmark på bara några år transformerat sitt försvar från en värnpliktsbaserad anti-invasionsstyrka, med internationella insatser som sidouppgift, till ett frivilligbaserat försvar för expeditionära internationella insatser i den högre delen av konfliktskalan. Alla militära funktioner som bara kunde användas nationellt (utom upprätthållandet av territoriell integritet och suveränitet, även på Grönland) las ner.

2004 års danska försvarsreform kan sägas ha fullföljt den politik landet slog redan i början på 1990-talet, då man bidrog med en fregatt till den USA-ledda FN-koalitionen i Gulfkriget 1990-1991. Militärt sett var det danska bidraget närmast symboliskt, men politiskt var det oerhört betydelsefullt, liksom bidraget till Irakkriget 2003. Man skulle kunna säga att Danmark valde en småstatsversion av den linje som länge varit Storbritanniens, inte minst under Tony Blairs tid som premiärminister: att vinna inflytande och respekt i Washington genom att utgöra USA:s trogna allierade som ställde upp på de svåraste och farligaste uppgifterna. Försvarsreformen skulle ställa om det danska försvaret i linje med säkerhetspolitiken och ge landet möjligheter att lämna militära bidrag som inte enbart var uppenbart symboliska. Danmark har också tagit påtagliga förluster i Afghanistan, i skrivande stund 38 döda.

De svenska politiska utgångspunkterna var delvis annorlunda än de danska, men det danska exemplet visade att en snabb omställning var möjlig. Även om Danmark hade problem, exempelvis med att rekrytera och behålla militära specialister, så var snabbheten och omfattningen av deras omställning imponerande. Därtill kom att Danmark producerade mer i termer av militär output än Sverige, för ungefär 60% av de svenska anslagen, så danskarna arbetade mer effektivt. En del av det danska framgångsreceptet var en snålare inställning till materielanskaffning. Det sägs ibland att svenskar är ingenjörer, medan danskar är köpmän. Som en del andra stereotyper innehåller denna ett korn av sanning. Danmark – som inte har någon egen försvarsindustri av betydelse – har valt en linje av ”tillräckligt bra nu, till ett vettigt pris”, köper färdigvaror från hyllan, och anpassar vid behov de militära kraven till det som finns tillgängligt eller till budgetramen (designing to cost). Sverige – som har en stor inhemsk försvarsindustri – har å sin sida har en stark tradition av att beställa skräddarsydda system som skall vara perfekta någon gång i framtiden, och uppfylla alla tänkbara krav, vilket leder till högre kostnader och försenade leveranser.

Reformen kommer

Regeringen Reinfeldt fortsatte traditionen med en försvarsberedning, med representanter för alla riksdagspartier, som ett forum för överläggningar och konsensusbyggande om försvars- och säkerhetspolitiken. Försvarsberedningen hade tidigare kritiserats för att anlägga ett för postmodernt perspektiv på säkerhetsfrågor, vilket bortsåg från mellanstatliga konflikter, till förmån för terrorism, pandemier och naturkatastrofer. Den nya beredningens första rapport kritiserades också inledningsvis för detta, men visade sig vid närmare läsning innebära ett skifte i mer traditionell och hårdkokt riktning, inklusive en illusionslös analys av utvecklingen i Ryssland.[7]

Av central betydelse var att beredningen i fullständig enighet uttalade att den inte kunde förutse ett hot som enbart rörde Sverige eller ett annat enskilt land i närområdet. Annorlunda uttryckt, om ett hot mot det nordisk-baltiska området uppstod, så berördes alla länder i området. Försvarsberedningen tog denna logik ett steg vidare och avgav en solidaritetsförklaring, enligt vilken ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller ett nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas.”. Denna solidaritetsförklaring blev snart officiell doktrin genom den användes i officiella regeringsuttalanden.[8]

Implicit låg här begränsningen att beslutet om hur Sverige skulle hjälpa ett broderfolk i fara fortfarande skulle vara suveränt och svenskt. Men solidaritetsförklaringen, som senare förstärkts med uttalanden om att den skall avspeglas i militär operativ planering, utgör ändå ett brott med en nästan 200-årig svensk tradition av att se svensk säkerhet som något isolerat, i värsta fall på bekostnad av våra grannländer. Att få alla partier med på denna linje i försvarsberedningen var betydelsefullt.

Försvarsberedningens andra rapport, utgiven i juni 2008, handlade mest om hur Sveriges försvarsmakt borde förändras. Den andra rapporten upprepade den första rapportens solidaritetsförklaring, med det viktiga tillägget att detta betydde att Sverige måste ha förmåga att både ta emot och ge militärt stöd. Detta må vara ett litet steg för mänskligheten, men det var ett jättekliv för svenskt deklaratorisk doktrin i säkerhetspolitiska frågor. För första gången sedan mitten av 1960-talet erkändes en viktig säkerhetspolitisk realitet.

Vad gäller försvarsmaktens struktur förordade försvarsberedningen en övergång till en enda uppsättning förband, för såväl nationella som internationella uppgifter. Dessa förband skulle bemannas med frivilliga soldater och sjömän, några tidsbegränsat heltidsanställda, andra tjänstgörande på deltid, med normala civila yrken när de inte var inkallade. Värnplikten skulle bli vilande och finnas kvar som lag, för det fall att ett allvarligt hot mot Sverige skulle återuppstå. Alla förband i den nya organisationen skulle vara fullt utrustade, bemannade och utbildade, och de skulle ha hög beredskap för insats. Försvarsberedningen tryckte också på vikten av att genomdriva redan beslutade principer för materielanskaffning i linje med de danska, enligt vilka man i första hand skulle köpa beprövad och fungerande materiel från hyllan, hellre än att egenutveckla. En mer strömlinjeformad organisation för utbildning och stödverksamhet skulle skapa ekonomiskt utrymme för anställda soldater och sjömän.[9].

Mindre än två månader efter försvarsberedningens andra rapport utbröt det rysk-georgiska kriget varpå följde det ryska erkännandet av två utbrytarregioners självständighet, ett agerande som Sverige reagerade starkt mot. Försvarsberedningen hade varit rätt pessimistisk i sin Rysslandsanalys och uttalat att Rysslands uppträdande mot sina grannar i Kaukasus skulle utgöra ett lackmustest. Kriget i Georgien ledde till en tyngdpunktsförskjutning i den svenska försvarsdebatten, till fördel för insatser närmare hemlandet än Afghanistan. Uppenbarligen hade den ryska tröskeln för användning av militärt våld för politiska syften sänkts, eller så var den lägre än den svenska regeringen dittills föreställts sig. Oron handlade inte så mycket om en rysk invasion av Sverige, Ryssland var ännu för svagt för det, som om militära hot mot några av våra grannländer. Men den försvarsstruktur som försvarsberedningen förordat var lämpad att lösa uppgifter i närområdet, likaväl som längre bort. Och den skulle kunna leverera operativ förmåga inom några dagar, medan den existerande strukturen skulle behöva månader eller år av förberedelser för att vara redo för strid.

På grundval av försvarsberedningens rapporter, som hade alla riksdagspartiers stöd och därtill dialogiserats med försvarsmakten, utarbetade regeringskansliet en proposition om en ny försvarsstruktur.[10] Några av riktlinjerna var.

– Fokus på operativ förmåga, här och nu;

– En uppsättning förband för insatser hemmavid, i närområdet, och utanför närområdet;

– Rekrytering av soldater och sjömän på frivillig grund, med en blandning av heltids- och deltidspersonal. Marinens och flygvapnets förband ska vara stående, medan armén ska ha blandning av stående förband och förband bemannade med beredskapskontrakterade. Värnplikten lämnas vilande;

– Alla förband ska vara fullt utrustade, bemannade och utbildade;

– Överföring av resurser från materielutveckling och –anskaffning förbandsverksamhet;

– Mer sparsamhet i anskaffningen och nedskärningar i stödstrukturerna.[11]

Insatsorganisation 2014 kommer vad gæller markstridskrafter att bestå av åtta manöverbataljoner (lätt mekaniserade, mekaniserade, en amfibisk), två vardera av combat support-bataljoner (artilleri, luftværn, ingenjör), tre stridsvagnskompanier, samt stöd- och ledningsförband. Tanken är att det med manöverbataljonerna som kärna ska bildas bataljonstridsgrupper, genom att klä på bataljonerna med stridsvagnar, artilleri, eller vad som behövs. Dessa stridsgrupper ska vara flexibla nog att anpassas till uppgiften, men samtidigt vara fördefinierade och samövade. Därtill kommer det att finnas ett ganska stort hemvärn, varav huvuddelen ska uppgraderas till Nationella Skyddsstyrkor, som kommer att ha tjänstgöringsskyldighet även i fred. Flygets och flottans struktur kommer att se ungefär som hittils, med fyra divisioner JAS 39 Gripen, två sjöstridsflottiljer och en ubåtsflottilj. Utöver dessa förband kommer det också att finnas materiel till fyra mekaniserade bataljoner i ”deep reserve”.

Antalet förband i den nya strukturen kommer att vara något mindre än i den gamla, men den nya strukturen kommer – om reformen genomförs fullt ut – att vara oerhört mer kraftfull, eftersom förbanden kommer att finnas i verkligheten, inte bara på papper. Därmed kommer de att vara mycket mer tillgängliga för användning än den gamla modellens förband. Förbandens beredskap kommer att variera mellan förbanden och över tiden. De förband som huvudsakligen bemannas av heltidssoldater kommer att ha högre beredskap än de som bemannas med deltidssoldater. Förband som just genomfört en insats eller som har stått i hög beredskap kommer att ha lägre beredskap under en återhämtningsperiod. Men huvuddelen av förbanden ska ha en beredskap om högst tre månader och inget förband ska ha lägre beredskap än sex månader, Vid beslut om höjd beredskap ska huvuddelen av förbanden vara tillgängliga inom några dagar och samtliga inom en vecka vara tillgängliga inom Z dagar.

Värnplikten slutade att tillæmpas 1/7 2010 och rekrytering av de frivilliga soldaterna har börjat och har hittills gått bra. Cirka 600 beräknas anställas i år. Vi har fått till stånd lämpliga anställningsformer och avtal, med en anställningstid för heltidssoldater på åtta år, vilken kan förlängas med ytterligare fyra år. Att få till stånd ett fungerande system før deltidssoldaterna kommer kanske att bli en större utmaning, här kommer också att krävas någon sorts regelverk før att hindra att deltidssoldaterna diskrimineras på den civila arbetsmarknaden. En annan mycket viktig del av försvarsreformen är återinförande av en underofficerskår – den grupp som normalt utgør varje armés ryggrad – men som vi avskaffade på 1970- och 1980-talen. Dessa kommer nu att kallas specialistofficerare, men ha klassiska underofficersgrader och –uppgifter, som truppföring och teknisk tjænst. Därmed kan också officerarna koncentrera sig på det som traditionellt varit deras uppgift. Ett kvarstående problem och en betydande ekonomisk börda för försvaret är dock det stora antalet högre officerare, varav huvudelen är øvertaliga. Vi har drygt 1000 överstelöjtnanter och cirka 2000 majorer, och det är mycket mer än som behövs. Kunde vi komma ner till en officerstäthet motsvarande den i Danmark och Finland skulle vi  spara drygt en miljard kronor i lönemedel varje år.

Även om oppositionspartierna hade gett sitt stöd till försvarsberedningens slutsatser kunde de inte leverera stöd fullt ut i riksdagsbehandlingen av försvarspropositionen. Bland annat krävde socialdemokraterna – som bytt försvarspolitisk talesman – en grundutbildning baserad på värnplikt, högre prioritet för inhemsk försvarsindustri, samt ett omnämnande av svensk alliansfrihet. Militär alliansfrihet hade dittills inte förekommit i regeringen Reinfeldts eller försvarsberedningens doktrinuttalanden, och detta var inte någon slump. Strävan förefaller ha varit att långsamt mönstra ut begreppet genom att undvika att använda det. Priset för att i riksdagen få med socialdemokraterna på den nya säkerhetspolitiska linjen, inklusive solidaritetsdeklarationen  och skrivningarna om att ge och ta emot militärt stöd, blev därför att ta med den militära alliansfriheten. Men skrivningen om denna blev bara ”Sverige är militärt alliansfritt.”, vilket i sig är ett konstaterande av faktum och inte egentligen någon utsaga om vilken linje som är önskvärd.

Vägen framåt

Arbetet med att genomföra denna genomgripande försvarsreform ligger framför oss. De första stegen har tagits, men många återstår. Vart detta arbete tar oss, och vilka problem som kommeer att dyka upp längs vägen, vet vi ännu inte säkert. Därtill har vi bara börjat att utforska det politiska rum som solidaritetsförklaringen öppnat dörren till. Försvarsministern har dock gjort tydligt att försvarsmakten nya uppgifter ska avspeglas i en ny operativ planering. Men det kommer med all sannolikhet att finnas konservativa krafter både vad gäller säkerhetspolitiken och försvarspolitiken som motsätter sig förändringarna. Personal, materiel, logistik och infrastruktur är tunga poster där motståndet mot förändringar kan vara stort. Därtill kommer inflytande från en oförutsägbar händelseutveckling, som kan både bromsa och accelerera försvarsreformen. Dessutom är det – inte minst i umgänget med våra nordiska grannar – klädsamt att komma ihåg att det hänt förr att Sverige har utlovat hjälp till nordiska bröder, men i farans stund satt sin egen säkerhet främst.

Drygt 20 år efter Berlinmurens fall, 200 år efter förlusten av Finland och 300 år efter nederlaget vid Poltava vill Sveriges politiska ledning återkomma till den europeiska huvudfåran. I grunden är detta sunt, det finns egentligen ingen saklig grund för att se Sverige som ett säkerhetspolitiskt undantagsfall. Sedan 1600-talet har Sveriges säkerhet hängt samman med omvärlden och vi har varit beroende av stöd från välvilligt inställda stormakter, mot de makter som hotat oss. De nationella katastroferna 1709 och 1809 kan kopplas till bristande omsorg om allianser, respektive bristande analys av styrkan och svagheten i den allians som fanns. Men myten om svensk säkerhetspolitisk självtillräcklighet är fortfarande stark, såväl inom folkdjupet som inom delar av eliten. Undén-Palmelinjen må har förlorat sin dominans över diskursen, men dess båda disparata element utövar förfarande dragningskraft på många.

Frågan är om de krafter som verkar i riktning mot säkerhetspolitisk integration är starkare än de som verkar för fortsatt alleingang. Den tidigare heliga kon allmän värnplikt har slaktats, men frågan är om detta kan åstadkommas även vad gäller avsaknad av säkerhetspolitiska bindningar, samt vikten av inhemsk försvarsindustri. Det nya parlamenterariska læget kan påverka hur det går, men detta ær långt ifrån sækert. Ett grundtips ær att Sveriges långsamma førflyttning i mer integrationistisk riktning kommer att fortsætta.  Sveriges förmåga att leva upp till solidaritetsförklaringen i handling, inte bara i ord, samt frågan om svenskt Natomedlemskap, kommer fortsatta att vara både viktiga och kontroversiella frågor. Vissa debattörer menar att vi med avskaffandet av värnplikten i fredstid och med solidaritetsförklaringen korsat Rubicon, tärningen är kastad och vi har erkänt kopplingen mellan vår egen säkerhet och våra grannars. Den logiska konsekvensen av detta är enligt dem, ett svenskt Natomedlemskap, alternativt deltagande fullt ut i ett EU-samarbete om gemensamt försvar. Andra ser solidaritetsförklaringen, i den mån de uppmärksammat den, som ett olyckligt avsteg från en beprövad svensk huvudlinje, och förespråkar antingen en återgång till 1812 års politik, eller till en smörgårdsbordsapproach till solidaritet; solidaritet à la carte. Självfallet är synen på Ryssland en central fråga i sammanhanget, liksom den varit för svensk säkerhet under 200-300 år.[12] Det bör dock noteras att både en pessimistisk och en optimistisk grundsyn på Ryssland låter sig förenas med respektive handlingsväg. Om man ser Ryssland som hotfullt och farligt kan detta antingen leda till slutsatsen att vi bör agera solidariskt tillsammans med andra för att förebygga och hantera hotet, eller till slutsatsen att vi bör ligga lågt för att inte reta den farlige grannen. Likaså kan en optimistisk syn på Ryssland leda antingen till slutsatsen att säkerhetssamarbete med våra grannar är naturligt och oproblematiskt, eller till slutsatsen att sådant säkerhetssamarbete inte behövs, eftersom Ryssland är ofarligt.

Rimligen kommer svensk säkerhetspolitik ännu en tid att avspegla element av båda synsätten på Ryssland. Likaså kommer den svenska balansgången mellan de tre kraftfälten säkerhet på egen hand genom alliansfrihet/neutralitetspolitik, respektive gemensam säkerhet via europeiskt respektive transatlantiskt samarbete att fortsätta, även om de båda internationella kraftfälten ökat i styrka på det nationellas bekostnad. Huruvida dragningskraften från samarbetsperspektivet kommer att växa sig starkare än det nationella återstår att se.  Vad som händer kan komma att påverkas av händelser i omvärlden, såväl kriser som den finländska debatt om Natomedlemskap som kan väntas efter skiftet på presidentposten 2012.

 

[1] Prop. 91/92:100, bil. 4, respektive 91/92:UU19.

[2] Lars Peter Fredén, Återkomster : Svensk säkerhetspolitik och de baltiska ländernas första år i självständighet : 1991-1994 (Stockholm: Atlantis, 2006).

[3] Jfr. Douglas Hurds Alastair Buchan memorial lecture vid IISS 1996; samt ”Baltic smoke and mirrors” i Jane’s Foreign Report # 2565, Oct. 21 1999. För en motsatt bild, se Robert Dalsjö, ’Are the Baltics Defensible ? : On the Utility of and Prospects for a Capability for Self-Defence.’, RUSI JOURNAL, vol. 143, no. 4, August 1998, p. 40-44. Narvafronten höll 1944 flera månader och stod mot många hårda sovjetiska anfall, medan Kurlandsfickan höll ut från oktober 1944 till kapitulationen i maj 1945. De baltiska staterna är också var för sig fyra-fem ganger så stora som Tjetjenien. Två av de baltiska staterna tillsammans har ungefär lika stor landyta som Sydkorea, ett område som USA med framgång försvarat.

[4] Robert Dalsjö, The US and Baltic Nato Enlargement, FOI Memo 01-2299, 2001-06-11.

[5] Om kriget kommit…. Förberedelser för mottagande av militart bistånd1949-1969. Betänkande av Neutralitetspolitikkommissionen SOU 1994:11 (Stockholm: Fritzes, 1994). En översikt av debatten i frågan fram till 1999 finns i Kjell Engelbrekt, ‘Den sjuttonde alliansmedlemmen?’, Internationella Studier 1999:4. En översikt av forskningen om svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget ges i Olof Kronvall, Magnus Petersson, Svensk säkerhetspolitik i supermakternas skugga 1945–1991 (Stockholm: Santérus, 2005). Se också Robert Dalsjö, Life-Line Lost: The rise and fall of ‘neutral’ Sweden’s secret reserve option of wartime help from the West (Stockholm: Santérus Academic Press, 2006),.

[6] Andra deltagare var Norge, Finland, Estland och Irland.

[7] Säkerhet i samverkan: Försvarsberedningens omvärldsanalys, Ds 2007:46 (Stockholm: Regeringskansliet/Fö, 2007).

[8] Regeringens deklaration vid 2008 års utrikespolitiska debatt i Riksdagen onsdagen den 13 februari 2008.

[9] Försvar i användning Ds 2008:48 (Stockholm: Regeringskansliet/Fö, 2008).

[10] Några partier reserverade sig på mindre punkter.

[11] Ref inriktningspropen, samt Hafströms  Ett användbart och tillgängligt försvar.

[12] Robert Dalsjö, ”Three underlying tensions in Swedish neutrality policy during the Cold War”, i Kent Zetterberg (ed.) Från krigets Gustaf II Adolf till Fredens Carl XVI Gustaf: en vänbok till Bo Huldt (Stockholm: FHS, 2009.

Skriv ut