Foredrag: Skal Norge beholde et nasjonalt forsvar? Regjeringens opsjoner i neste langtidsplan

Foredrag i Oslo Militære Samfund 26. oktober 2015

Tidligere administrerende direktør ved FFI Paul Norum og tidligere forsvarssjef Sverre Diesen

2015-10-26-Diesen-Narum

Innledning
Deres Majestet, mine damer og herrer,
Forsvarssjefen har nylig lagt frem sitt fagmilitære råd, FMR, og som de fleste har fått med seg har han presentert to alternativer. Det ene, anbefalte forslaget er i hovedsak en videreføring og modernisering av dagens forsvar med noen endringer og reduksjoner. Det andre viser hva som er mulig ved en videreføring av dagens økonomiske rammer. Det anbefalte forslaget har en kostnadsoverskridelse i forhold til rammen på ca 175 milliarder kroner over 20 år, mens det andre i realiteten er et langt skritt videre på veien mot avvikling av et nasjonalt forsvar. Selv dette ligger imidlertid over den rammen forsvarssjefen fikk i rammeskrivet fra forsvarsministeren, som var basert på videreføring av dagens såkalt kompenserte budsjett. Det vil si et budsjett som lønns- og prisjusteres for inflasjon og de delene av den sektorspesifikke kostnadsveksten som fanges opp av Finansdepartementets spesielle forsvarsindeks.
Forsvarssjefens anbefalte forslag er med andre ord en nøktern videreføring av dagens ambisjonsnivå, med den modernisering og oppdatering av materiellet som slitasje og generell teknologisk utvikling tilsier. Det innebærer likevel en kraftig reduksjon av fartøyer i Sjøforsvaret, og at evnen til ubåtbekjempelse med fly fjernes. Samtidig er kostnadsoverslagene snarere meget forsiktige enn det motsatte, og usikkerheten om hvorvidt anslagene er realistiske øker utover i perioden. I beste fall betyr forslaget bare en nedbremsing av den farten forsvarsstrukturen er redusert med til nå. Selv det anbefalte alternativet innebærer derfor et tap av relativ forsvarsevne i forhold til en motstander som både moderniserer sitt materiell og holder volumet konstant.
Forsvarsministeren har dermed mottatt et råd med to alternativer, hvorav det ene innebærer en betydelig overskridelse av den økonomiske rammen. Det andre, som ligger nærmere rammen, er på sin side fullstendig inkonsistent med regjeringens egen virkelighetsbeskrivelse, med understreking av en annen og mer alvorlig sikkerhetspolitisk situasjon, et behov for å satse mer på Forsvaret etc. FMR synliggjør med andre ord den politiske vakling mellom to uforenelige kriterier for Forsvarets utforming, der valget mellom dem nå ikke kan utsettes lenger uten at det får konsekvenser i form av feilinvesteringer og feildisponering av mennesker og materiell som om få år vil fremstå som skandaløse. Det kan altså synes som statsråden står overfor en svært krevende oppgave, når hun nå skal utforme sin langtidsproposisjon til Stortinget. Vi ønsker med kveldens foredrag å rette søkelyset mot dette dilemmaet, og analysere hvilket handlingsrom regjeringen egentlig har i denne situasjonen.
Det økonomiske grunnlaget
La oss begynne med å skape oversikt over noen grunnleggende størrelser når det gjelder forsvarsøkonomi. Den forsvarsøkonomiske utfordring etter den kalde krigen har vært at forsvarsbudsjettenes vekst ikke har fanget opp hele kostnadsveksten i sektoren, spesielt veksten i kostnadene knyttet til både anskaffelse og drift av moderne materiell. Denne veksten skyldes innsats av mer og bedre teknologi i våpensystemer og annet materiell som gjør at utstyret hele tiden får bedre ytelser, men altså til en høyere pris som forsvarsindeksen ikke tar høyde for. Det har medført et tap av det vi kaller budsjettenes kjøpekraft, som bestemmer antall enheter av de ulike våpensystemer og -plattformer som det er mulig å gjenanskaffe ved modernisering av strukturen.
Finansdepartementets prisjustering av budsjettene for de ulike samfunnsområder har som utgangspunkt at sektorene ikke skal tape evne til å løse sine oppgaver som følge av prisstigning. Disse oppgavene er for mesteparten av offentlig sektor konstante eller absolutte ytelser, hva enten det dreier seg om å levere hofteoperasjoner, barnehager eller motorveier. I forsvarssektoren dreier det seg imidlertid om evne til å hevde seg i forhold til en motstander som utvikler seg. For forsvarssektoren er det med andre ord en relativ evne som er interessant, ikke en absolutt, så lenge motstanderen også moderniserer seg. Dette gjør forsvar til en grunnleggende annen slags oppgave enn andre offentlige tjenester, og innebærer at den innvendingen man ofte hører – «hvis utstyret stadig blir bedre, må dere kunne greie dere med færre enheter» – åpenbart er gal.
(Plansje 1)

Diesen og Norum. Foto: OMS

Plansjen viser at mens budsjettet i forsvarsindekserte kroner har holdt seg relativt konstant på rundt 36 milliarder 2012-kroner i hele perioden fra 1993 til 2013, viser kjøpekraften en nedadgående kurve. Kjøpekraften er her fremstilt normalisert, det vil si den er satt til 1,0 for budsjettet i 2013, som er det siste året hvor vi har oppdaterte tall fra FFI. Sammenligner vi med kjøpekraften til 1993-budsjettet, ser vi at den var 1,6 – det vil si 60 prosent høyere enn for 2013-budsjettet. Hadde vi skullet kunne kjøpe igjen det samme forsvaret i dag som i 1993, modernisert til dagens standard, måtte med andre ord budsjettet vært 60 prosent høyere, det vil si ca 65 milliarder kroner, mens det reelt er på ca 40 milliarder kroner. Da holder vi midlertidige bevilgninger som tilleggsfinansiering av kampfly og også bruttobudsjettering av Forsvarsbygg utenfor. Et kjøpekrafttap på 60 prosent over 20 år gir et gjennomsnitt på 2,4 prosent per år. Bruker vi imidlertid bare de siste to fireårsperiodene som grunnlag, får vi et noe mindre tap – det vil si kompensasjonsregimet har tatt noe bedre vare på kostnadsveksten de senere år. Selv om vi kun bruker de siste par årenes budsjett som grunnlag er det likevel et merkbart tap til stede; av FFIs forsvarsøkonomer nå beregnet til ca 1,1 prosent.
Spørsmålet om forsvarsbudsjettets kjøpekraftutvikling har vært omstridt, spesielt i dialogen mellom FFI og Forsvarsdepartementet, og det er derfor et stort fremskritt for langtidsplanleggingen at det nå er større enighet på dette punktet. Det kan selvsagt ha noe å gjøre med at det etter hvert er blitt svært vanskelig å forklare hvorfor forsvarsstrukturen fortsetter å krympe hvis budsjettenes kjøpekraft ikke gjør det.
Den siste grafen viser at budsjettets andel av brutto nasjonalprodukt, BNP, i samme periode har sunket fra tett oppunder 3 prosent til dagens nivå på rundt 1,4 prosent, som svarer til at BNP-andelen svekker seg med ca 3 prosent i året. Det betyr at vår verdsetting av forsvar som fellesgode er mer enn halvert i løpet av disse 20 årene. Vi bruker nå bare halve andelen av nasjonalinntekten på forsvar sammenlignet med 1993. Dersom utviklingen fortsetter i samme tempo, vil forsvarsbudsjettets andel av BNP synke under 1 prosent allerede om 10 år. Dette er en konsekvens av de økonomiske rammene som til nå er gitt for utviklingen av Forsvaret, i sterk kontrast til Norges tilslutning til 2-prosent målet på toppmøtet i NATO sist høst.
Et viktig poeng i den forbindelse er likevel at dersom vi sammenligner utviklingen av budsjettets kjøpekraft med BNP-andelen, ser vi et meget godt samsvar mellom disse to størrelsene. Det betyr med andre ord at den ikke-inndekkede kostnadsveksten i forsvarssektoren med god tilnærmelse følger veksten i økonomien generelt. Det er ingen umiddelbare forklaringsmekanismer som gjør det åpenbart hvorfor det er slik, men det er likevel en viktig empirisk kjensgjerning.
Det betyr jo i realiteten at en stabilisering av budsjettets BNP-andel langt på vei også vil stabilisere kjøpekraften, og dermed gjøre det mulig å stabilisere forsvarsstruktur og relativ forsvarsevne. Som vi skal komme tilbake til vil derfor spørsmålet om en stabilisering av forsvarsbudsjettets BNP-andel måtte bli et forsvarspolitisk kjernespørsmål, hva enten denne andelen skal være to prosent eller noe annet.
Kjøpekrafttapet har påvirket Forsvarets utvikling negativt på tre måter. For det første har strukturen krympet fordi vi ved modernisering av materiellet ikke har greid å gjenanskaffe samme antall enheter som vi har faset ut. For det annet er den operative tilgjengeligheten av materiell som allerede er i operativ tjeneste gradvis blitt dårligere enn forutsatt, fordi også driftsprofilen har vært beregnet ut fra budsjettets kjøpekraft ved anskaffelsen. Da man eksempelvis besluttet antall nye fregatter rundt årtusenskiftet, var forutsetningen en utvikling der forsvarsbudsjettet skulle ha uforandret kjøpekraft inn i fremtiden. I så fall måtte budsjettet i dag vært på 55 milliarder kroner, og ikke de 40 milliarder det faktisk er. Konsekvensen av dette er at vi bare har en eller maksimum to av fem fartøyer kampklare til enhver tid. Av de gjenværende tre ligger to mer eller mindre permanent til kai og benyttes som delefartøyer for de øvrige – de er flytende delelagre til ca 5 milliarder kroner per stk. Budsjettutviklingen overser med andre ord at det er en enhetskostnadsvekst knyttet også til driften – all erfaring tilsier at nytt materiell er dyrere å drifte enn det materiellet det avløser.
Dette problemet forsterkes imidlertid i betydelig grad av Forsvaret selv, fordi fagmiljøet i forsvarsgrenene tenderer til å underestimere driftskostnadene i sine kalkyler for hva driften av fremtidige systemer og plattformer vil koste. Ofte har tanken vært at får vi bare anskaffet materiellet, løser nok driftsutfordringene seg underveis. «Det må komme driftsmidler», som en generalinspektør på 90-tallet formulerte det i forbindelse med et stort materiellprosjekt. At denne type «har-man-klave-får-man-ku»-strategi innebærer å sage over den grenen man selv sitter på, har det til nå ikke lyktes å få forsvarsgrenene til å forstå, også fordi tidsperspektivet her gjør at det ikke er den generalinspektøren som drikker seg full som også får bakrusen.
(Plansje 2)
For det tredje utgjør kostnadene ved støttestrukturen en stadig større andel av strukturens totalkostnad, fordi støttefunksjonene ikke lar seg skalere ned i samme omfang som våpenplattformer og kampavdelinger. Reduksjonene i støttestrukturen og dermed i støttefunksjonenes kostnad blir dermed vesentlig mindre enn reduksjonen i antall enheter når den operative strukturen krymper.
Hadde vi i dag skullet organisere støttefunksjoner tilpasset den nåværende kampstrukturens størrelse, hadde vi selvsagt gjort det på en helt annen måte fra bunnen av og fått en langt mer rasjonell og derfor billigere støttestruktur. I stedet er vi henvist til å flikke på en organisasjon som opprinnelig er laget for å betjene et mange ganger så stort forsvar, med det resultat at vi får langt mindre forsvarsevne ut per budsjettkrone.
Når den andelen av totalkostnaden som går til støttefunksjoner vokser, og denne totalkostnaden skal fordeles på stadig færre enheter, vil det selvsagt innebære at enhetskostnaden – totalkost per kampenhet eller våpensystem – øker dramatisk etter hvert som Forsvaret krymper. Etter som forsvarsindeksen innebærer at budsjettene tross alt har en viss innebygget vekst utover ren inflasjonsjustering, betyr det at vi i realiteten betaler en høyere og høyere pris i faste kroner for mindre og mindre forsvarsevne.
Det er delvis utslag av denne effekten eksterne konsulenter finner og påpeker i sine rapporter om rasjonaliseringspotensialet i Forsvaret, slik konsulentselskapet McKinsey gjorde i den rapporten som ble lagt frem tidligere i år. Ulempen er imidlertid at de tingene konsulentene finner ikke er andre enn de Forsvaret er klar over selv, men som det ikke uten videre er enkelt å gjøre noe med. En rekke av effektiviseringstiltakene krever for eksempel nedleggelser eller relokaliseringer, og forutsetter dermed både distriktspolitisk upopulære beslutninger og betydelige investeringer i ny infrastruktur før gevinstene ved en rimeligere drift kan hentes inn.
Men selv om vi gjør et meget optimistisk anslag og sier at eksempelvis to av de drøyt fire milliardene per år McKinsey sier kan spares inn på drift hadde latt seg realisere – for øvrig et tall FD selv antyder på sine hjemmesider – vil ikke det endre Forsvarets grunnleggende problem. En uinndekket kostnadsvekst på selv bare drøyt 1 prosent per år utgjør ca 500 millioner kroner på dagens budsjett, som betyr at en rasjonaliseringsgevinst på to milliarder vil være spist opp i løpet av en enkelt LTP-periode på fire år. Driftsinnsparinger selv i denne størrelsesorden vil altså ikke utrette noe mer enn å forskyve konsekvensene av utviklingen fra en stortingsperiode til den neste.
Den økende ubalansen mellom ressursinnsats og resultat ved en kontinuerlig reduksjon av forsvarsstrukturen illustrerer således det vi kan kalle «det marginale forsvarets problem», som innebærer at et forsvar ikke kan skaleres lineært ned til null og likevel bevare en viss proporsjonal forsvarsevne helt til den dagen det er borte. En videreføring av dagens kurs betyr dermed at vi i en ikke altfor fjern fremtid vil kunne bruke like mye og mer penger på forsvar enn i dag, men praktisk talt uten å produsere forsvarsevne i det hele tatt, så lenge vi opprettholder hele bredden i spekteret av våpensystemer og kapabiliteter.
En foreløpig konklusjon når det gjelder regjeringens handlingsrom er derfor at med mindre man vil fortsette en nedbygging som nødvendigvis vil innebære en styrt avvikling av en nasjonal forsvarsambisjon og et nærmest eksponentielt voksende misforhold mellom forsvarsbudsjett og forsvarsevne, vil det enten måtte foretas en radikal forsvarsøkonomisk kursendring eller en grunnleggende revisjon av hele forsvarspolitikken i løpet av relativt nær fremtid. Dette er det kjernespørsmålet som må utredes og avklares tverrpolitisk i forkant av fremleggelsen av langtidsplanen til våren.
Akkurat på hvilket punkt vi ikke lenger kan si at vi har en nasjonal forsvarskapasitet – eller når den er blitt så liten at den er både sikkerhetspolitisk verdiløs og økonomisk meningsløs – er selvsagt et definisjonsspørsmål. Men ser vi på størrelsen på dagens forsvarsstruktur og i tillegg tar med slike faktorer som akkumulert vedlikeholdsetterslep, tæring på beredskapsbeholdninger og lav treningsaktivitet i mange avdelinger, ser vi at det neppe kan dreie seg om mer enn 2-3 LTP-perioder før vi er nede på et nivå hvor Forsvarets stridsevne og -utholdenhet er illusorisk, vurdert opp mot de konkrete utfordringene det vil stå overfor i de scenariene vi ser som dimensjonerende. Det er et konservativt anslag og dette er som sagt et vurderingsspørsmål – noen vil hevde at vi er i denne situasjonen allerede.
Skulle politikerne velge å opprettholde en nasjonal forsvarsambisjon, vil det kreve et forsvarsøkonomisk takskifte der budsjettene begynner å følge den reelle kostnadsutviklingen i sektoren, som i praksis betyr at de med god tilnærmelse må stabiliseres på en viss andel av BNP. På det grunnlag kan vi gi en forholdsvis presis beskrivelse av det politiske handlingsrom, nemlig at det selvsagt er et politisk prioriteringsspørsmål å avgjøre hvor mye sikkerhet som er nok, derfor hvor mye forsvar vi trenger og derfor hva denne BNP-andelen skal være. Om Forsvaret skal koste 30, 40 eller 50 milliarder 2015-kroner i utgangspunktet må politikerne få lov å bestemme, så lenge de er klar over hvilket sikkerhetsnivå de velger og hvilken risiko de tar. Men når de så har bestemt seg for nivå, er budsjettets vekstrate gitt. Hvis ikke har de med den første beslutningen i praksis bare vedtatt hvilket forsvar det er de skal avvikle. Kostnadsveksten når det gjelder anskaffelse og drift av moderne militært materiell kan ikke besluttes politisk.
Det er selvsagt ikke uten ulemper å binde forsvarsbudsjettene til en bestemt årlig vekstrate. Materiellinvesteringene utgjør for eksempel ikke et jevnt, kontinuerlig pådrag, men svinger i takt med de store prosjektene, slik kampflyanskaffelsen er et eksempel på. Det betyr at budsjettet i perioder med noe lavere investeringsaktivitet vil skape en pengerikelighet som vil kunne virke negativt inn på evnen til rasjonell og effektiv drift.
Dette problemet vil derfor måtte løses, for eksempel ved at forsvarsbudsjettet blir et rent driftsbudsjett og alle materiellanskaffelser gjennomføres ved tilleggsbevilgninger, eller på annen måte. Samtidig vil Stortinget måtte informeres bedre med hensyn til at store materiellprosjekter ikke bare dreier seg om anskaffelse, men også om en sannsynlig høyere drift.
Regjeringens opsjoner
I denne situasjonen har regjeringen kun to prinsipielle muligheter når den starter arbeidet med en ny LTP – den kan enten bestemme seg for å stabilisere forsvarsstrukturen på et eller annet nivå ved å la budsjettene dekke den reelle kostnadsveksten, eller den kan la det være. Vi vil i fortsettelsen kalle disse to prinsipielle alternativene for hhv A og B. Begge gir i neste omgang opphav til flere mulige løsninger, og vi skal prøve å beskrive mulighetsrommet ved å skissere to prinsipielle muligheter innenfor alternativ A kalt A1 og A2, og tre innenfor alternativ B, kalt B1 til B3.

Hovedalternativ A – forsvarsbudsjetter med inndekning av den reelle kostnadsvekst
Innenfor hovedalternativ A vil handlingsrommet bestemmes av hvilket nivå av sikkerhet og forsvar regjeringen velger å legge seg på, som igjen betyr å bestemme seg for hvilken BNP-andel forsvarsbudsjettet i grovt skal få legge beslag på. Deretter må de la budsjettene vokse i samme prosentvise takt, uansett nivå. Norges BNP er i år på ca 3.000 milliarder kroner, og har en vekst på mellom 1,5 og 2 prosent per år. Hvis vi i lys av utsiktene for norsk og internasjonal økonomi setter veksten konservativt til 1 prosent, betyr det at forsvarsbudsjettene må vokse med 1 prosent årlig, i tillegg til forsvarsindeksens kompensasjon. Det gir for øvrig relativt godt samsvar med FFIs siste anslag på den negative kjøpekraftutviklingen, som vi husker var 1,1 prosent.
(Plansje 3)
Diagrammet viser den økonomiske hovedforutsetningen i FMR, det vil si et videreført, forsvarsindeksert 2015-budsjett med totalt ca 30 milliarder kroner i tilleggsfinansiering av kampfly, med baseløsning og JSM-missilet. Som basis for de to mulighetene under hovedalternativ A har vi valgt hhv en opptrapping til 2 prosent av BNP innen 2025 i tråd med vedtaket på NATOs toppmøte i fjor (alternativ A1), og en fullfinansiering av forsvarssjefens anbefalte struktur i FMR, som trolig vil kreve en reell BNP-andel på rundt 1,4 prosent (alternativ A2).
Gitt at forsvarsbudsjettets prosentvise tap av BNP-andel er rundt 3 prosent årlig, vil et forsvarsindeksert budsjett på 40 milliarder 2015-kroner som videreføres flatt utgjøre ca 1 prosent av BNP i 2025, hensyn tatt til at også BNP vil vokse i mellomtiden. Det innebærer at budsjettet for å utgjøre 2 prosent av et slikt fremtidig BNP må være det dobbelte av i dag – altså 80 milliarder forsvarsindekserte 2015-kroner. Da har vi også tatt høyde for at alle forsvarsbudsjetter er regnet i forsvarsindekserte kroner, mens BNP-utviklingen måles i vanlige, inflasjonsjusterte kroner.
En fordobling av forsvarsbudsjettet ville innebære at vi kunne heve ambisjonsnivået for Forsvaret så radikalt at vi trolig burde oppnevne en ny tverrpolitisk forsvarskommisjon for å ta stilling til hva vi i så fall burde gjøre. Kombinert med denne mulighetens helt minimale sannsynlighet gjør det at vi ikke her vil bruke tid på mer inngående beskrivelser av hvordan en slik forsvarsstruktur kunne se ut.
I tillegg kommer at de årlige budsjettøkningene ville være på hele 6,4 prosent, eller 2,6 milliarder kroner det første året, 5,3 milliarder kroner det neste og så videre. Så store budsjettøkninger er det ikke mulig for Forsvaret å omsette fornuftig fra år til år, i det minste ikke uten en time-out på et par år med oppbygging av kapasitet til å planlegge og gjennomføre store materiellinvesteringer. En mulighet ville selvsagt være å bruke en så kraftig vekst til å betale kampflyene raskere.
Som alternativ A2 har vi sett nærmere på hva det vil kreve å fullfinansiere forsvarssjefens anbefalte strukturforslag, som langt på vei er en videreføring og modernisering av dagens Prop 73-struktur med noen endringer. Noen strukturelementer er tatt ut, til gjengjeld er aktivitetsnivå og beredskap hevet for å skape bedre samsvar med den sikkerhetspolitiske forutsetningen om kort varslingstid før en konflikt. Denne strukturen er av forsvarssjefen kostnadsberegnet til å ligge 175 milliarder kroner over nivået for et videreført kompensert budsjett for 20-års perioden 2015-2035. Da er også nødvendig tilleggsfinansiering av kampfly regnet inn, samt at budsjettene er redusert med et beløp svarende til den såkalte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen.
Denne merkostnaden skriver seg fra flere bidrag, først fra en balansering av det allerede vedtatte ambisjonsnivået, som åpenbart er underfinansiert etter som det har medført et betydelig etterslep på materiellvedlikehold, tæring på beredskapslagre etc. Dernest må det foreslåtte, høyere aktivitets- og beredskapsnivået regnes inn, også det som en oppjustering av utgangsnivået. Det innebærer med andre ord både en permanent justering av budsjettnivået og en engangs inndekning av det akkumulerte etterslepet. Fra dette nye utgangspunktet må så budsjettene vokse i takt med den forsvarsspesifikke kostnadsveksten.
Det fagmilitære rådet gir en detaljert og ganske komplisert beskrivelse av hvordan denne totale merkostnaden vil måtte håndteres rent likviditetsmessig, spesielt i første halvpart av 20-års perioden. Vi har funnet det interessant å bruke en litt enklere fremstilling og se på en samlet engangsheving av budsjettnivået for å ta inn etterslep og justere utgangspunktet, etterfulgt av en årlig vekst som dekker inn reell kostnadsutvikling. Dette er en fremstilling som gjør det lettere å sammenligne med den historiske budsjettutviklingen.
Det akkumulerte etterslepet på materiellvedlikehold, beredskapslagre etc er av forsvarssjefen satt til 2,5 milliarder kroner. Dette vil måtte bevilges som et engangsbeløp. Underdekningen på driftssiden er beregnet til 3 milliarder og budsjettnivået må derfor løftes fra reelt 40 til 43 milliarder kroner. Dette budsjettet vil så konservativt måtte øke med ca 1 prosent per år, fra 43 til 53 milliarder 2015-kroner i 2035. Beregner vi hva dette representerer sammenlignet med videreføring av et flatt, forsvarsindeksert budsjett med samme tilleggsfinansiering for kampfly, er differensen på ca 160 milliarder kroner i 20-års perioden, hvorav ca 60 milliarder kommer fra etterslep + nivåjustering og ca 100 milliarder fra kompensasjon for kostnadsvekst.
Dette illustrerer den langt større betydning av budsjettets vekstrate sammenlignet med absoluttnivået i utgangspunktet, jfr den fiolette linjen i diagrammet. Arealet mellom den og den grønne kurven representerer effekten av nivåhevingen, mens arealet mellom den fiolette og den blå kurven representerer effekten av vekstraten. Samlet innebærer dette en stabilisering av forsvarsbudsjettets BNP-andel på reelt i underkant av 1,4 prosent. Dette viser godt samsvar med den beregnede merkostnaden på 175 milliarder kroner knyttet til forsvarssjefens anbefalte forslag i FMR.
Poenget er altså at det forsvarssjefen ber om vanskelig kan karakteriseres som hverken utpressing eller en kraftig opprusting, for å sitere noen av de uttrykkene som har vært brukt i mediene. De 175 milliardene over 20 år innebærer i realiteten ikke noe mer dramatisk enn å stabilisere forsvarsevnen noenlunde på dagens nivå, ved å sette av en andel av nasjonalinntekten til forsvar som er omtrent som i dag, og stabilisere den der. Det må likevel understrekes at forsvarssjefen da har vært forsiktig i kostnadsanslagene, og at hele usikkerheten derfor ligger på den siden hvor strukturen vil bli dyrere.

Hovedalternativ B – videreføring av et kompensert (forsvarsindeksert) budsjett
(Plansje 4)
Dersom regjeringen derimot bestemmer seg for å videreføre et flatt forsvarsindeksert budsjett slik man faktisk må tolke rammeskrivet til FMR, vil forsvarsbudsjettenes andel av BNP fortsette å synke, slik vi ser i dette diagrammet. Det første regjeringen i så fall må ta stilling til er derfor hvordan den vil forholde seg til det uomtvistelige faktum at den i så fall har bestemt seg for å avvikle en nasjonal forsvarsevne i løpet av et begrenset antall år. Hvor mange år vil avhenge av om de lar budsjettet ligge på dagens nivå, eller løfter det med et antall milliarder og deretter lar det ligge flatt.
Men allerede etter åtte år, eller to langtidsplanperioder, med videreføring av dagens budsjettnivå, ville underdekningen ha summert seg opp til 12,6 millarder – det vil si kjøpekraft tilsvarende nesten to års investeringsbudsjett ville være tapt. Gitt hvor vi allerede befinner oss, gir da konsekvensene seg selv. Skulle regjeringen forholde seg strengt rasjonelt til en slik beslutning, ville derfor det fornuftige åpenbart være å utarbeide en plan for en raskest mulig nedbygging av hele forsvarsstrukturen, når det likevel er det man i realiteten har bestemt seg for. Det betyr at strukturen med unntak av de delene som løser oppgaver for andre samfunnssektorer, som kystvakt, redningstjeneste, grensevakt etc, avvikles så raskt som praktiske og økonomiske hensyn gjør mulig. I tillegg til innsparing av store beløp årlig, ville dette også innbringe store summer ved salg av eiendommer, salg eller bortauksjonering av materiell og så videre.
Denne muligheten har vi likevel valgt å se bort fra som et eget alternativ, nettopp fordi ingen regjering vil vedstå seg en så ytterliggående beslutning. I stedet ville den trolig nøye seg med å videreføre dagens budsjettkurs og fortsette å skyve problemene foran seg. Det ville innebære en kontinuerlig uthuling av forsvarsevnen, inntil gapet mellom retorikk og realiteter ble av et slikt omfang at det ikke lenger lot seg skjule, selv ikke for en relativt lite interessert offentlighet. Deretter ville det antagelig måtte inntreffe en eller annen nullstilling av hele forsvars- og sikkerhetspolitikken der den ble tatt opp til fullstendig fornyet vurdering og «restartet» på grunnlag av en form for tverrpolitisk enighet eller forlik – eksempelvis i form av innstilling fra en ny forsvarskommisjon.
En slik utvikling er likevel ikke bare en teoretisk mulighet. Vi minner om at selv det nylig fremlagte forsvarsbudsjettet for 2016, fratrukket midlertidige bevilgninger, heller ikke representerer noen reell vekst, på tross av retorikken rundt fremleggelsen. Legger vi den historiske utvikling til grunn, er dette derfor det mest sannsynlige alternativ – det som faktisk kommer til å skje, hvis vi ikke foretar oss noe annet enn å fortsette med det vi gjør i dag. Dette alternativet har vi derfor kalt B1, eller default-løsningen. Hva slags strukturutvikling det vil innebære vil også avhenge av hvilke valg som gjøres i forbindelse med de neste 1-2 langtidsplanene. Men i prinsipp vil stadig flere kapabiliteter falle ut av strukturen etter hvert som de ikke lar seg oppgradere eller gjennanskaffe i et antall som rettferdiggjør ressursinnsatsen.
Samtidig vil forsøkene på å skjerme i hvert fall noen investeringer føre til at driften presses på en måte som reduserer både bemanning, materiellvedlikehold, beredskapslagre og treningsaktivitet til et nytt lavmål. Støttefunksjonene vil også bli forsøkt redusert. Men fordi en støttestruktur som er tilstrekkelig i forhold til et enda mindre forsvar ikke vil la seg etablere uten omfattende basenedleggelser og sammenslåinger – noe som i seg selv krever både investeringer og distriktspolitisk upopulære beslutninger – vil misforholdet mellom ressursinnsats og forsvarsevne fortsette å akselerere i dette alternativet.
De to siste alternativene, B2 og B3, representerer den strategien som kommer nærmest både økonomisk og sikkerhetspolitisk rasjonell adferd, gitt B-alternativenes hovedforutsetning om et flatt budsjett og dermed en synkende BNP-andel. Det eneste alternativet til en styrt nedrustning vil da være å inngå meget omfattende avtaler med andre land om flernasjonalt forsvarssamarbeid med sikte på å bevare mest mulig forsvarsevne, mot oppgivelse av større eller mindre deler av den nasjonale handlefrihet i forsvarspolitikken.
(Plansje 5)
FFI har som del av NATOs System Analysis & Studies program (SAS) gjort en studie av slikt samarbeid, og i prinsippet kan det gjøres på to måter. En gruppe land kan enten gå sammen om å dele forsvarsoppgavene mellom seg, og tilpasse sine respektive forsvarsstrukturer til et begrenset sett av oppgaver – såkalt spesialisering – eller de kan integrere sine forsvar ved å etablere felles kapabiliteter eller funksjoner, såkalt integrasjon. Innenfor begge alternativer kan så samarbeidet utvides og fordypes til forskjellig nivå.
Spesialiseringsløsningen, som vi har kalt B2, er i realiteten den som ligner mest på forsvarssjefens alternative forslag i FMR. Den gjør det mulig å redusere strukturbredden og heller beholde et noe større antall enheter av de kapabilitetene som hvert land trenger for å løse sine oppgaver. Dette alternativet gir en umiddelbar og betydelig økonomisk gevinst ved at hele klasser av våpenplattformer og systemer med all tilhørende infrastruktur, kompetanse, personell etc kan avvikles umiddelbart. Løsningens nedside er at hvert land vil ha store kapabilitetsgap i sin egen struktur, som en motstander selvsagt vil kunne utnytte.
Avhengigheten av alliert hjelp vil derfor gjelde selv under ren krisehåndtering, i situasjoner som både den enkelte nasjon ville ønske å løse selv og hvor landets allierte kanskje har en helt marginal interesse – om overhodet noen – av å involvere seg.
Vi har likevel eksempler på denne tilnærmelsen allerede i dag. Blant annet besluttet New Zealand så tidlig som i 2001 å avvikle sitt jagerflyvåpen, der det er underforstått at de legger til grunn en australsk vilje og evne til om nødvendig å beskytte deres luftrom – noe de imidlertid ikke fikk noen garanti for. Det er nettopp dette som er denne strategiens Akilles-hæl. Intet land – heller ikke Norge – ville få de garantiene fra sine allierte som løsningen forutsetter ved et ensidig valg av en slik struktur. Tvert imot ville vi utsette oss for en massiv og helt berettiget kritikk fra våre allierte, fordi vi i en begunstiget økonomisk situasjon sammenlignet med praktisk talt hele resten av alliansen likevel velger å skyve en større byrde over på dem. Hvordan det vil få oss til å fremstå, skal det ikke stor fantasi til for å forestille seg.
Den avhengigheten som følger av spesialiseringsløsningen unngås i større grad ved den andre typen forsvarssamarbeid, som i stedet er basert på integrasjon – det vil si at de samarbeidende land går sammen om å dele på en eller flere enkeltkapabiliteter, funksjoner eller hele sektorer, avhengig av til hvilket nivå de velger å fordype samarbeidet. En slik løsning innebærer derfor ikke en like stor sikkerhetspolitisk risiko, men har til gjengjeld heller ikke et like stort økonomisk innsparingspotensial. Den økonomiske gevinsten kommer med denne løsningen ikke fra innsparingen ved å sløyfe hele sektorer, men fra stordriftsfordeler ved å dele på først og fremst ulike støttefunksjoner.
Dette har vi kalt alternativ B3, og her har vi allerede en rekke eksempler, blant annet NATO-samarbeidet om strategisk lufttransport som representerer integrasjon på kapabilitetsnivå. De baltiske land har etablert en felles stabs- og forsvarshøyskole, Baltic Defence College i Tartu, Estland, som synliggjør samme prinsipp på funksjonsnivå. Endelig har Belgia og Nederland i praksis integrert sine mariner; fartøyene er nasjonalt flagget, men all logistikk, styrkeproduksjon etc er i praksis felles – det vil si integrasjon helt opp på forsvarsgrennivå.
(Plansje 6)
Det nordiske samarbeidsinitiativet som i dag kalles NORDEFCO var da det ble initiert tenkt å bli en slik omfattende integrasjon av hele funksjonen styrkeproduksjon på tvers av land og forsvarsgrener, men har så langt vist beskjedne resultater på grunn av sterk institusjonell motvilje – ikke minst i Norge. Skal potensialet ved denne formen for samarbeid kunne utnyttes, forutsetter det først og fremst systemlikhet – det vil si at samarbeidslandene må benytte det samme hovedmateriellet i en grad som i realiteten krever en felles, integrert langtidsplanlegging.
Dette har det til nå ikke vist seg mulig å få til. Politisk strander det på tradisjonelle forestillinger om sikkerhetspolitiske begrensninger knyttet til ulik alliansetilhørighet, kombinert med uviljen mot å erkjenne at man egentlig ikke rår med de forsvarsøkonomiske utfordringene. Innad i de enkelte lands forsvar motarbeides slike fremstøt selvsagt av både vanetenkning, egeninteresser og en til dels naiv tro på at det nok kommer mer penger etter hvert.
Det er dessuten verd å merke seg at når nødvendigheten av et slikt utvidet samarbeid tross alt drøftes, for eksempel mellom de nordiske land, søkes det helst ikledd en sikkerhetspolitisk begrunnelse, på tross av at det egentlige og altoverskyggende behov er økonomisk. Det er med andre ord en sterk uvilje i det politiske miljø mot å erkjenne at økonomi etter hvert er et langt mer styrende premiss for utviklingen av Forsvaret enn velpolerte sikkerhetspolitiske formuleringer. Vi kan i realiteten ikke føre noen annen sikkerhetspolitikk enn den som er konsistent med den forsvarsstrukturen budsjettene betaler for. I det perspektiv fremstår mye av dagens sikkerhetspolitiske argumentasjon og retorikk som nokså løsrevet fra virkeligheten.
Konklusjon
Det grunnleggende forsvarspolitiske valg som må tas i løpet av den nærmeste fremtid er derfor ikke om denne eller hin base skal legges ned, om avdeling x eller y skal bestå, hvor stort Heimevernet skal være eller andre av de enkeltsaker som har en tendens til å dominere debatten hver gang det skal utarbeides en ny langtidsproposisjon. Det egentlige, forsvars- og sikkerhetspolitiske kjernespørsmål er om vi i fremtiden skal ha en ambisjon om en nasjonal forsvarsevne utover de rene fredsoppgaver eller ikke.
Regjeringen og stortingspolitikerne kan selv bestemme hva de mener er et tilstrekkelig ambisjonsnivå på et slikt forsvar i utgangspunktet. Det er og blir et legitimt politisk prioriteringsspørsmål å avgjøre hvor mye sikkerhet man synes er tilstrekkelig før man vil bruke neste milliard til noe annet. Men deretter må de til gjengjeld akseptere at forsvarsbudsjettenes kjøpekraft uavhengig av utgangspunktet må stabiliseres ved å gi dem en vekst som svarer til kostnadsutviklingen – noe som i praksis vil innebære å opprettholde noenlunde samme andel av BNP.
Skulle regjeringen derimot ikke ønske å stabilisere forsvarsbudsjettenes reelle kjøpekraft, vil den eneste rasjonelle handlemåte være så raskt som mulig å søke en utvidet og fordypet flernasjonal forsvarsintegrasjon med et begrenset antall samarbeidsland, der man i realiteten må etablere en form for felles forsvarsplanlegging – og heller akseptere det tapet av nasjonal handlefrihet med hensyn til mange sider ved forsvarspolitikken som dette innebærer.
Legger vi historisk erfaring til grunn er det likevel en velbegrunnet frykt for at regjeringen og stortingsflertallet heller ikke denne gangen vil ta de beslutningene vi har pekt på som de rasjonelle. De ønsker på den ene side neppe å forplikte seg til å la forsvarsbudsjettene følge kostnadsutviklingen og i praksis binde det til en viss andel av BNP. Det ville redusere en allerede begrenset handlefrihet i de årlige statsbudsjetter ytterligere, og kanskje også utløse krav fra andre sektorer om det samme.
På den annen side er det selvsagt helt utenkelig at de skulle gå til en rask og villet nedbygging av forsvarsstrukturen. Hvis målrettede forsøk på å få til et fordypet flernasjonalt forsvarssamarbeid heller ikke er politisk gjennomførbart, gjenstår nødvendigvis bare default-løsningen. Den innebærer å fortsette å skyve problemet foran seg og heller akseptere at milliardene kastes bort på feil- og overinvesteringer, mens forsvarsevnen spises opp både utenfra og innenfra.
Gitt at vi ser den samme utviklingen også hos mange av våre allierte og øvrige samarbeidsland – som vi ser klare tendenser til – vil dette på sikt måtte tvinge gjennom nettopp den type flernasjonalt forsvarssamarbeid som vi så langt har motsatt oss. Default-løsningen fører med andre ord tyngdelovmessig til at vi på et eller annet tidspunkt blir påtvunget et flernasjonalt forsvar – bare med den forskjell at vi da har kastet bort enorme pengesummer i mellomtiden, og vil ha et langt dårligere utgangspunkt for et slikt samarbeid enn om vi gjør det som et bevisst valg i dag.
Skulle vi gjøre en antagelse om hovedpunktene i den langtidsplan som blir fremlagt for Stortinget til vinteren basert på en ren fremskrivning av historikken, vil den derfor måtte bygge på en sum av kompromisser mellom ulike hensyn. Trolig ville den inneholde et visst engangsløft av budsjettet som et slags minimum, kombinert med utstrakt forskuttering av mer eller mindre realistiske rasjonaliseringsgevinster. Antagelig ville også tilleggsbevilgningene til kampfly og andre midlertidige økninger bli regnet inn i det ordinære budsjettet for at det skal se penere ut, slik det er gjort i neste års forsvarsbudsjett – med løfter om en viss fremtidig budsjettvekst når øyeblikkets økonomiske vanskeligheter er overvunnet.
De mest krevende materiellprosjektene, som kampflyanskaffelsen og en ny ubåtklasse, måtte trolig reduseres i omfang, i et forsøk på å få endene til å møtes. Dette på tross av at det logiske i en slik situasjon egentlig vil være å avstå helt fra å anskaffe både kampfly og ubåter. Dette er jo strukturelementer som representerer et visst militært ambisjonsnivå, som for å være rasjonelle forutsetter en form for gjennomgående balanse mellom de ulike deler av forsvarsstrukturen.
Å anskaffe høyverdige systemer med en antatt levetid på 40 år eller mer på et tidspunkt hvor balansen og helheten i forsvarsstrukturen vil gå tapt i løpet av mindre enn det halve av den tiden er åpenbart meningsløst. Vi ser det likevel som mest sannsynlig at det er den veien det vil gå, rett og slett fordi det politiske ubehaget ved å ta konsekvensene av utviklingen fortsatt synes å være større enn ubehaget ved å skyve dem foran seg.
Deres Majestet, mine damer og herrer,
vi håper at vi med disse refleksjonene har bidratt til å dreie forsvarsdebatten bort fra en diskusjon om nedleggelser og relokaliseringer av enkelte enheter og institusjoner over til det grunnleggende spørsmål i forsvarspolitikken: Skal vi fortsatt ha en nasjonal forsvarsambisjon i Norge eller er et nasjonalt norsk forsvar ved veis ende, slik det unektelig kan se ut?

Takk for oppmerksomheten.

Skriv ut