Foredrag: Sjef etterretningstjenesten Russland – sentral aktør i nordområdene

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 4. mars 2013

Generalløytnant Kjell Grandhagen
Sjef etterretningstjenesten

Foto: Kjell Huslid, OMS

Russland – sentral aktør i nordområdene

Mine damer og herrer!
Jeg vil innledningsvis takke for invitasjonen til nok en gang å holde foredrag her i Oslo Militære Samfund. Dette er tredje gang i løpet av like mange år jeg går på denne talerstolen for å orientere om tjenesten og det vi utretter, og for å markere utgivelsen av vår årlige ugraderte vurdering, FOKUS 2013. Denne inneholder tjenestens vurdering av ulike geografiske og tematiske områder som vi anser for å være særlig relevante for norsk sikkerhet og Norges nasjonale interesser.

 

RUSSLAND – SENTRAL AKTØR I NORDOMRÅDENE

I dagens omskiftelige trusselbilde, hvor terrorisme utgjør en alvorlig og høyst reell trussel mot Norge og norske interesser utenlands, er det viktig at Etterretningstjenesten evner å beholde fokus også på andre viktige områder. Utviklingen i Russland og Nordområdene har vært en dimensjonerende oppgave for tjenesten siden den ble etablert for 70 år siden.

Det bilaterale forholdet er i dag godt og preget av økende samarbeid og tillit. I dagens politiske situasjon anses ikke Russland å utgjøre en militær trussel mot Norge. Norges geografiske plassering medfører imidlertid at den interne utviklingen i Russland har vedvarende stor betydning. Også i fremtiden vil norske utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske problemstillinger, og norske interesser innenfor en rekke andre sektorer, i vesentlig grad være formet av hva som skjer hos vår store nabo i øst. Det er også et faktum at Russland har sterke interesser og store militære kapasiteter i nordvest – et område som er av vital interesse for Norge, som har stor geopolitisk og strategisk betydning og hvor det er forventninger om betydelig vekst i sivil og kommersiell aktivitet i årene som kommer.

Dette innebærer at Russland og utviklingen i Nordområdene er, og vil fortsette å være, grunnleggende for Etterretningstjenestens innretning og fokus.

En av Etterretningstjenestens viktigste oppgaver er å varsle norske myndigheter om forhold som kan komme til å påvirke norske interesser. Nyere russisk historie viser at når politiske endringer finner sted i Russland, skjer det ofte brått, dramatisk og med store konsekvenser også for Russlands forhold til omverdenen. Etterretningstjenesten må derfor hele tiden søke ny kunnskap og forstå det Russland vi står overfor. Vi kan ikke tillate oss å hvile på inngrodde, foreldede oppfatninger om et Russland som har vært, men som ikke lenger er. Russland i dag er noe annet enn Russland på 1990-tallet, for ikke å snakke om under den kalde krigen. Vi må ta høyde for at Russland vil fortsette å overraske oss, men vi må ikke hvile i arbeidet med å analysere tilgjengelig informasjon og stille spørsmål ved gamle vurderinger og hypoteser. Bare på den måten kan vi forstå utviklingen i vårt store naboland slik at norske politiske og militære myndigheter kan fatte best mulige beslutninger på et informert grunnlag. Vi følger altså ikke utviklingen i Russland fordi landet vurderes å utgjøre en militær trussel mot Norge, men fordi et lite land alltid vil påvirkes av utviklingen hos en stor nabo.

Jeg vil her beskrive Etterretningstjenestens vurdering av utviklingen i Russland, Russlands relasjon til omverdenen og landets rolle i Nordområdene slik den ser ut for oss i dag. Jeg gjør det selvfølgelig i ugradert form, men i store trekk er dette det samme bildet jeg ville tegnet i en gradert beskrivelse. Jeg starter med den innenrikspolitiske utviklingen:

 

Innenrikspolitisk utvikling

Det siste tiåret har den politiske makten i Russland gradvis blitt forflyttet fra de politiske institusjonene til en kjerne av sentrale eliteaktører. Etter Putins tilbakekomst til presidentvervet i mai i fjor har denne utviklingen blitt forsterket. Institusjoner som regjeringen og Dumaen har, i større grad enn tidligere, blitt marginalisert til fordel for presidenten og hans nærmeste krets.

Det russiske lederskapet har strammet grepet om samfunnet etter fjorårets store protestaksjoner. Opposisjonelle har blitt utsatt for sterkere press, frivillige organisasjoner har blitt pålagt større begrensninger og også andre lovforslag vitner om en mer restriktiv linje fra myndighetenes side.

De russiske myndighetenes reaksjonsmåte vitner om en mangel på langsiktige strategier for å møte de endringsprosessene Russland nå er inne i. Istedenfor å gå i dialog med opposisjonen har myndighetene valgt å begrense ytrings-, forsamlings- og organisasjonsfriheten. Samtidig ser vi eksempler på vilkårlig rettsanvendelse. Det er ikke bare fra et menneskerettslig synspunkt at dette er bekymringsfullt. På sikt kan dette også innebære en utfordring for den politiske stabiliteten i landet, ettersom myndighetenes handlemåte i økende grad møter motstand i folket.

President Putin har som kjent sin personlige yrkesbakgrunn fra sikkerhetstjenestene. Under hele Putins tid ved makten har disse tjenestene hatt nær kontakt med det politiske lederskapet og spilt en sentral rolle i russisk politikk. I en tid der stadig mer makt blir samlet rundt Putin, og der myndighetene søker å styrke sin kontroll over det russiske samfunnet, er det grunn til å tro at sikkerhetstjenestenes maktposisjon har blitt opprettholdt, for ikke å si styrket.

Toneangivende deler av den russiske makteliten forfekter en politisk konservativ kurs, med fokus på å opprettholde det politiske systemet som har blitt bygget opp siden Putin først kom til makten i år 2000. Dette har sin årsak i et genuint ønske om å opprettholde politisk stabilitet. Den tette koplingen mellom forretningsinteresser og politiske interesser bidrar imidlertid også til å forklare dette. Det er fortsatt karakteristisk for russisk elitepolitikk at sentrale politikere er direkte involvert i ulike næringer og at en gruppe rike, myndighetslojale forretningsmenn – de såkalte ”oligarkene” – øver betydelig innflytelse på politiske beslutninger. Dette er trolig en viktig årsak til at Russland fortsatt er preget av et meget høyt korrupsjonsnivå. I dag anslås korrupsjonen å koste landet flere titalls prosent av BNP hvert år.

President Putin lanserte før jul en stor anti-korrupsjonsoffensiv, og tidligere på året sluttet Russland seg til OECD-konvensjonen mot bestikkelser av offentlige tjenestemenn. Dette er positivt, men det er samtidig vanskelig å se hvordan en kraftig innsats mot korrupsjonen skulle kunne gjennomføres uten at dette ville kreve store endringer i det politiske systemet, og ramme personer svært tett opp til presidenten selv. Faren er, som vi har sett eksempler på, at initiativ rettet mot korrupsjon brukes som et politisk virkemiddel for å svekke aktører i opposisjon til lederskapet.

Før finanskrisen førte konservatisme, korrupsjon og menneskerettighetsbrudd bare i liten grad til folkelig mobilisering mot myndighetene. Høye vekstrater førte til høy oppslutning om lederskapet og til at den politiske situasjonen ikke tilspisset seg. I dag har landet mer usikre økonomiske utsikter. Folk er utålmodige etter å se resultater av Putins løfter om et høyere velstandsnivå, og tilliten til de politiske lederne har sunket. På sikt vil dette kunne medføre usikkerhet omkring landets videre politiske kurs. Endringer i russernes mediehverdag kan også bidra til dette. Myndighetene opprettholder riktignok sin store grad av kontroll over de viktigste nyhetsmediene, spesielt fjernsynet, men Internett og sosiale medier innebærer en ny utfordring som det har vist seg vanskelig for myndighetene å håndtere. Dette ble ikke minst tydelig under fjorårets store protestaksjoner.

Et annet problem som også begynner å melde seg, er at flere aktører i det sentrale lederskapet begynner å nå en relativt høy alder, samtidig som denne kretsen preges av liten nyrekruttering. Mangelen på naturlige arvtakere til dagens elitepolitikere har allerede ført til misnøye hos yngre og relativt liberale politikere som føler at de blir holdt utenfor de sentrale maktposisjonene.

Samtidig er det en mangel på realistiske alternativer til det nåværende lederskapet. Opposisjonen er fortsatt meget fragmentert og splittet. Protestbevegelsen har riktignok tatt enkelte skritt i retning av økt konsolidering, blant annet gjennom opprettelsen av et nasjonalt koordinasjonsråd, og overrasket med en uventet stor mobilisering i Moskva i januar etter en periode med stillstand. Bevegelsen spenner imidlertid over et vidt politisk spekter og mangler en klar leder. Protestbevegelsen synes nå å være avhengig av å samle seg om en felles strategi dersom den skal makte å omdanne seg til en potent politisk kraft.

Fra et vestlig synspunkt kan det også være verdt å merke seg at både nasjonalistiske og gammelkommunistiske krefter er godt representert i bevegelsen. Selv om protestbevegelsen på sikt skulle utvikle seg til en mer potent politisk kraft og et reelt alternativ til dagens politiske lederskap, resulterer ikke dette nødvendiges i et mer liberalt og vestvennlig Russland.

 

Russisk økonomi

Russlands innenrikspolitiske stabilitet hviler på landets økonomiske situasjon. Dette erkjennes også av det politiske lederskapet. Selv om det er store utfordringer i horisonten, har Russland et godt økonomisk utgangspunkt i 2013.

Høy oljepris, betydelige valutareserver, lav utenlandsgjeld og økonomisk vekst gjør at Russland i dag har en bedre økonomisk situasjon enn de fleste EU-land. Mens arbeidsledigheten i Spania har overskredet 25 prosent, er den i Russland bare på rundt 5 prosent. OECD forventer en vekst i BNP på 3-4 prosent i årene som kommer. Det er høyere enn i de fleste EU-landene.

I 2012 ble Russland medlem av Verdens handelsorganisasjon (WTO), etter nesten 20 år med forhandlinger. I 2012 har landet også for første gang siden sovjettiden hatt en periode med naturlig befolkningsøkning. Tar man med innvandring økte folketallet svakt i 2012, og er nå på 143 millioner mennesker.

I årene fremover vil Russlands evne til å forvalte dette positive økonomiske utgangspunktet bli satt på sin kanskje tøffeste prøve hittil. For de mer langsiktige økonomiske utsiktene er ikke like lyse.

 

Avhengighet av olje- og gass inntekter

Landet er mer avhengig av inntekter fra eksport av olje og gass enn noen gang tidligere og er dermed svært sårbart for prisfall på verdens råvaremarkeder. Russland var i 2012 verdens største oljeprodusent, etter betydelig produksjonsvekst gjennom hele Putins tid ved makten. Men til tross for at oljeprisen også var fem ganger høyere enn tidlig i hans regjeringstid, var budsjettoverskuddet mindre i fjor enn for 10 år siden. Olje- og gassinntektenes betydning for føderale budsjettet er, som dere ser, svært stor og stigende.

Som resultat av dette innførte Russland i fjor en budsjettregel som begrenser bruken av oljepenger. I likhet med Norges petroleumsfond skal budsjettregelen spare oljeinntekter i perioder hvor oljeprisen er høy og gi større sikkerhet i perioder der oljeprisen er lavere enn forventet.

En strammere finanspolitikk stiller samtidig større krav til at økonomien som sådan er robust nok til å finansiere kostbare militære og sosiale reformer og gi økonomisk utvikling. Russland vil derfor i tiden fremover være enda mer avhengig av å tiltrekke seg investeringer og redusere kapitalflukten, som i 2012 utgjorde over 300 milliarder norske kroner.

For å få til dette må man åpne for flere og mer attraktive investeringsprosjekter under tryggere betingelser, slik at tilliten til det russiske finansmarkedet og forretningsklimaet blir vesentlig bedre. I dag gjør blant annet uforutsigbare juridiske rammebetingelser, betydelig statlig deltakelse i økonomien og høy korrupsjon at Russland er lite attraktivt både for utenlandske og russiske investorer. Disse investorene er helt nødvendige for å forbedre konkurranseevnen og effektiviteten i russisk industri og næringsliv på sikt.

Den demografiske utviklingen utgjør også en alvorlig bekymring i årene som kommer. Selv om Russland skulle klare å stabilisere folketallet noe, vil andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder bli drastisk redusert samtidig som andelen eldre øker betydelig. Helsevesenet har vært underfinansiert i lang tid og trenger store forbedringer.

Samtidig har Russland så langt ikke klart å tiltrekke seg kvalifisert utenlandsk arbeidskraft, og innvandringen som sådan er relativt lav. Den lave arbeidsløsheten gjør at landets eget arbeidsmarked er nær fullt utnyttet..

Dette gjør at utgiftene til pensjoner, og forbedringer i helsevesenet som helhet, vil bli svært krevende kostnadsdrivere i årene som kommer.

Oppsummert tegner dette et økonomisk fremtidsbilde for Russland med økte statlige utgifter, mindre penger å bruke og færre yrkesaktive til å finansiere det hele.

Årene som kommer vil derfor synliggjøre Russlands reelle evne til å omforme dagens positive økonomiske utgangspunkt til en bærekraftig økonomisk vekst og en høyere levestandard. Dette vil kreve økonomiske og institusjonelle fremskritt der alle deler av samfunnet må bidra for å lykkes.

Det største ansvaret for å få til dette vil ligge hos lederskapet i Moskva.

 

Russisk utenrikspolitikk

I de første årene av Medvedevs presidentperiode så vi en bedring i forholdet mellom Russland og Vesten – og i første rekke forholdet mellom Russland og USA. En ny START-avtale ble inngått, og Russland sluttførte forhandlingene om medlemskap i Verdens handelsorganisasjon. Perioden etter den såkalte ”omstarten” var generelt preget av et bedre samarbeidsklima.

Vi har de siste par årene sett en hardere tone i russisk utenrikspolitikk. Dette skiftet begynte under Medvedev og har fortsatt etter at Putin tok fatt på sin tredje presidentperiode. Det er nå problemsakene som dominerer relasjonene mellom Russland og flere vestlige land. Blant annet har uenigheten rundt planene om et europeisk missilforsvar tilspisset seg. Men også i Midtøsten har Russland og Vesten vært på kollisjonskurs. I Libya-konflikten unnlot Russland å legge ned veto mot resolusjonen som ledet til den vestlige militæroperasjonen. Dette var imidlertid en beslutning som ikke hele det russiske lederskapet stod bak. Vi må forstå at Russlands holdning i Syria-konflikten delvis skyldes en oppfatning om at Vesten tok seg til rette i Libya-konflikten og misbrukte FN til å legitimere et regimeskifte i Libya – et regimeskifte hvor russiske interesser ble skadelidende. Det er Russlands oppfatning.

I Syria-konflikten ser vi et Russland som er fastere bestemt på å ivareta landets sikkerhetspolitiske og økonomiske interesser slik de defineres i Moskva. Men i Syria-spørsmålet trekker Russlands interesser i forskjellige retninger. Ønsket om fortsatt våpensalg til Syria og behovet for marinebasen i Tartus er med på å forklare Russlands fortsatte støtte til Assad-regimet. Samtidig ser Russland at det syriske regimet kommer stadig mer på defensiven. Det har til og med offentlig blitt spekulert i at regimet kan komme til å falle. Derfor har Moskva åpnet kanaler til den syriske opposisjonen. Russisk Syria-politikk er altså i endring. Den forsøker å tilpasse seg fortløpende til utviklingen på bakken, men bærer også preg av å være improvisert og lite strategisk.

Som medlem av NATO merker vi også Russlands fortsatt kjølige holdning til alliansen. Russlands syn på NATO har ikke endret seg. Landets militære og politiske ledelse ser fortsatt på NATOs virksomhet med betydelig skepsis. Dette gjelder i første rekke modernisering av våpen og materiell, øvingsvirksomhet og etablering av militær infrastruktur i medlemsland som ligger nær Russlands grenser. Russland motsetter seg sterkt en videre utvidelse av alliansen østover. Som under Georgia-krigen i 2008 må vi ta høyde for at vi igjen kan bli berørt av konfliktspørsmål som ikke springer ut av vårt bilaterale forhold til Russland. Planene om etablering av et europeisk missilforsvar og Georgias ambisjoner om NATO-medlemskap vil forbli de viktige stridsspørsmål i forholdet mellom Russland og alliansen.

En bærebjelke i russisk utenrikspolitikk den senere tid har vært utviklingen av nære forbindelser til nabolandene og i første rekke tidligere sovjetstater. Forholdet til landene i Samveldet av uavhengige stater (SUS) vil forbli en av hovedprioritetene i russisk utenrikspolitikk. Russland har brukt store ressurser på å utvikle et sett av bilaterale og multilaterale avtaler med SUS-landene som styrker både forsvars- og handelssamarbeidet. Vi ser i dag en økende satsing på integrasjon i denne regionen gjennom organisasjoner som Organisasjonen for kollektiv sikkerhet (CSTO) og Tollunionen, som per i dag omfatter Russland, Hviterussland og Kasakhstan. Dette er land med tette historiske, kulturelle og økonomiske bånd til Russland.

Samtidig vil Russland søke å opprettholde sin sterke innflytelse på det sikkerhetspolitiske området. Russlands militære baser i enkelte av SUS-landene har primært en politisk funksjon ettersom de signaliserer russisk støtte til landenes politiske lederskap og Russlands intensjon om å forbli den viktigste sikkerhetspolitiske aktøren i regionen.

Russland har i tillegg reelle sikkerhetsutfordringer, ikke minst faren for spredning av radikal islamisme og terrorisme fra sør. Russland har derfor de siste årene søkt å styrke CSTO – Organisasjonen for kollektiv sikkerhet – en regional sikkerhetsorganisasjon som omfatter flere tidligere sovjetstater. Selv om CSTO ikke er en like utviklet forsvarsallianse som NATO, er det Russlands mål å styrke det militærpolitiske samarbeidet mellom medlemslandene ytterligere.

Dette har Russland delvis lykkes med. Etter lange forhandlinger ble det i 2010 besluttet å etablere en utrykningsstyrke i regi av CSTO. Spenninger mellom medlemslandene, særlig i Sentral-Asia, kan imidlertid gjøre et enda tettere sikkerhetspolitisk samarbeid vanskelig. Usbekistan trakk seg fra CSTO i fjor, blant annet i protest mot etableringen av utrykningsstyrken. Skepsis til russiske intensjoner i flere av medlemslandene vil skape utfordringer for Moskva i arbeidet med å styrke CSTO ytterligere. Men samtidig vil medlemsland med store indre og ytre sikkerhetsutfordringer, som Tadsjikistan og Kirgisistan, fortsatt se på medlemskap i organisasjonen og et tett forhold til Russland som en garanti for egen sikkerhet.

La meg si noen få ord om Ukraina, som er en god illustrasjon på det komplekse forholdet mange land i regionen har til Russland. Ukraina har historiske bånd til Russland, og landene har tette handelsforbindelser. Samtidig ser vi at det politiske forholdet er anspent, noe som i bunn og grunn skyldes uenighet om Ukrainas utenrikspolitiske veivalg. De langvarige feidene rundt prisen på russisk gass til Ukraina er reelle i seg selv, men de er først og fremst et produkt av Ukrainas ambisjoner om assosiert medlemskap i EU og kjølige holdning til de russiskledede integrasjonsprosjektene. Russland har nylig gjort det klart at en lavere gasspris er avhengig av at Ukraina går inn i Tollunionen. Dette er en god illustrasjon på både den tette koblingen mellom politikk og handelsforbindelser og Russlands bruk av gasspris som et utenrikspolitisk virkemiddel.

Så til et annet sentralt element i russisk utenrikspolitikk: det russiske lederskapets ønske om å styrke landets rolle på den internasjonale arena. Det politiske lederskapet ønsker at Russland skal være en sentral aktør i internasjonal politikk, ha respekt og bli lyttet til i spørsmål som direkte eller indirekte berører landets sikkerhet. Det er viktig for Moskva at russiske synspunkter blir tatt på alvor, noe som i seg selv styrker Russlands internasjonale posisjon. Russlands rolle i internasjonal politikk styrkes selvfølgelig også gjennom landets permanente medlemskap i FNs sikkerhetsråd. Moskva vil derfor fortsatt argumentere for at internasjonale konfliktspørsmål, som konflikten i Syria, skal behandles innenfor rammen av FNs sikkerhetsråd. Denne holdningen vil også trolig prege Russlands holdning i fremtidige kriser. Mange vil vel likevel mene at Russland i dag i overraskende liten grad nytter sin historiske posisjon til å spille en konstruktiv og kreativ rolle i internasjonal politikk.

 

Russisk sikkerhetspolitikk

Det er liten tvil om at Russland ser på seg selv som en regional militær stormakt med global rekkevidde og innflytelse og at de forventer å bli respektert i henhold til dette. På den kjernefysiske arenaen ønsker de å beholde sin supermaktstatus i paritet med USA, mens de på de fleste andre områder arbeider for en multipolar verdensorden organisert etter nye, og slik de ser det, og bedre tilpassede sikkerhetsarkitekturer. I et slikt bilde tror jeg også vi må forstå russisk motstand mot vestlig missilforsvar.

Russland arvet jo som kjent sin militære kapasitet fra Sovjetunionens enorme våpenarsenal. Nå, drøye 20 år etter murens fall og Warszawa-paktens oppløsning, kan det være vanskelig å forstå dimensjonene i den militærmakten Norge og NATO den gang stod overfor og som det var mine forgjengeres oppgave å kartlegge. Jeg skal ikke plage dere med masse militær statistikk, men i 1984 gjennomførte eksempelvis Nordflåtens flyvåpen alene mer enn 800 tokt til vestlig luftrom (vest av 30 grader øst). I 2012 fløy de 21 tilsvarende tokt.

Fra oppløsningen i 1991 og frem til godt ut på 2000-tallet forvitret mye av Russlands nedarvede militærmakt. Det var lite penger til drift og vedlikehold, og nyinvesteringer uteble nesten helt. År for år økte materiellparkens gjennomsnittsalder, samtidig som den taktiske og tekniske kompetansen fordunstet, både fra forsvarsgrenene og fra industrien. Bare deler av det en gang så velsmurte militærindustrielle komplekset ble gitt kunstig åndedrett gjennom eksportkontrakter, deriblant til Kina og India. Siden landet selv ikke kunne anskaffe nye systemer, ble eksporten selve drivkraften for industriens innovasjon.

Bunnmålet ble på mange måter nådd med forliset av atomubåten Kursk den første sommeren i det nye årtusenet (12. august 2000). De neste årene bedret imidlertid russisk økonomi seg, og bevilgningene til forsvaret økte. Det ble gjort enkelte spede forsøk på å reformere militærmakten og sette den i stand til å omsette økende bevilgninger til økt kapasitet og beredskap. Mange av generalene, med mesteparten av sin erfaring fra Den røde armé, ønsket imidlertid å beholde massemobiliseringskonseptet av vernepliktige i tunge militære avdelinger og bremset for endringer.

Georgiakrigen i 2008 fungerte som ”wake-up call” for Russland. Lite gikk som det skulle under dette felttoget, og resultatet ble en intensivering av allerede iverksatte reform- og moderniseringstiltak. Militærmakten skulle revitaliseres! Effekten kan vi allerede observere blant prioriterte styrker i Nordområdet i form av mer synlig, kompleks og effektiv trening, økt evne til fellesoperasjoner og økt nyproduksjon ved militære verft og fabrikker. Men ikke alt går fremover. Bemannings-, beredskaps- og treningsnivået for store deler av de russiske landstyrkene er fremdeles relativt lavt og langt fra å svare til generalstabens ambisjoner.

Til tross for utskiftinger i Forsvarsministeriet og i den øverste militære ledelsen høsten 2012, beholdes hovedretningen i moderniseringsprosessene. Den nye ledelsen, med forsvarsminister Sjojgu og generalstabssjef Gerasimov i spissen, ønsker nok likevel å beholde mer av mobiliseringspotensialet enn deres forgjengere. Det foretas også en revisjon av de overordnede russiske trusselpersepsjoner og forsvarsplaner, med antydning om at slike også kan lovfestes.

I henhold til militærdoktrinen av 2010 (underskrevet av presidenten 5. februar 2010) rager NATO fremdeles øverst på den russiske farelista. I realiteten er nok likevel de russiske trusselpersepsjonene mer nyanserte. Russerne har et gigantisk territorium å forsvare, og de ser potensielle farer i nesten alle retninger. Jeg vil tro at sett fra Moskva anses det nordvestlige hjørne med Norge og Norden tross alt som et sikkerhetspolitisk lyspunkt. I det minste sammenliknet med det problematiske Kaukasus.

For å kunne møte alle potensielle utfordringer og farer er måltallet for den russiske militærmakten fastsatt til en styrke på om lag en million mann. Det er selvsagt ikke mulig å utruste et forsvar av denne størrelsen uten kraftige innhogg i statsfinansene. Det russiske våpenprogrammet for perioden 2011 til 2020 har da også en nominell ramme tilsvarende nær 4 000 milliarder kroner, og dette støttes av et fond på ytterligere 600 milliarder til omstilling av forsvarsindustrien. Blant annet skal det satses på modernisering og utvikling av verftsindustrien, og det skal bevilges penger til økt innovasjon.

I tråd med programmet, som har til hensikt å øke andelen moderne våpen i den russiske militærmakten fra 20 % til rundt 70 %, fortsetter parlamentet å øke forsvarsbevilgningene. Dersom planen følges, vil forsvarsbudsjettets andel av bruttonasjonalproduktet øke fra om lag 3,1 % i 2012 til 3,8 % i 2015, og belastningen på statsbudsjettet fra nær 15 % til rundt 20 %. En forutsetning i opplegget er imidlertid at driftsbudsjettets andel av forsvarsbudsjettet skal reduseres kraftig til fordel for investeringer og da til et nivå som, basert på våre egne erfaringer, synes litt vel optimistisk.

 

Offentlige utgifter

Jeg vil henlede oppmerksomheten et øyeblikk mot denne illustrasjonen som er utarbeidet av Forsvarets Forskingsinstitutt. Det er viktig å få frem at inntil 2011 var ikke økningen i det russiske forsvarsbudsjettet enestående. Også andre budsjettposter vokste i samme takt. Etter 2011 har imidlertid forsvarsutgiftene vokst raskere enn andre deler av budsjettet, noe som fremgår tydelig her. I hvilken grad en slik utvikling kan fortsette er et av de store spørsmålene i russisk politisk debatt.

 

Forsvarsbudsjettet

Med fare for å trette dere med detaljer ønsker jeg likevel å gi et lite inntrykk av størrelsen på de russiske planene. I år er det eksempelvis budsjettert med om lag 180 milliarder kroner bare til investeringer, neste år ca 217 milliarder og i 2015 hele 307 milliarder kroner. Investeringsandelen av budsjettet vil i så tilfelle ligge på ca 55 % i 2015. Det er også verdt å merke seg at selv i de økonomisk vanskelige årene 2009 og 2010 fortsatte det russiske forsvarsbudsjettet å øke i reelle termer. I 2011 og 2012 økte realveksten til henholdsvis ca 10 og 17 %.

Vi ser nå at våpenprogrammet har effekt i form av nye kontrakter og at det faktisk leveres nytt materiell til våpengrenene. Vi registrerer videre at det fremdeles er sterk politisk vilje til å nå de vedtatte målsettingene, inkludert fra president Putin selv. Innenfor moderniseringsplanene er det gitt høyest prioritet gitt til de strategiske kjernevåpenstyrkene og til luftstyrkene, men det er også et satsingsområde å videreutvikle spesielt Nord- og Stillehavsflåten.

Et annet satsingsområde for Russland er å gjøre seg mindre ensidig avhengig av kjernevåpen for global og regional avskrekking. I dette ligger å ta frem konvensjonelle presisjonsvåpen med lang rekkevidde og å videreutvikle statens evne til å benytte og koordinere alle sine virkemidler i en konfliktsituasjon. I flere år fremover vil imidlertid konvensjonelle mangler og svakheter sannsynligvis medføre at Russland føler seg sårbar overfor tiltak og forslag som rører ved det avskrekkingspotensialet som ligger i de ulike deler av kjernevåpenarsenalet, både på strategisk og taktisk nivå.

På personellsiden sliter Russland med å bemanne spesielt landstyrkene med den rette blandingen av offiserer, kontraktssoldater og vernepliktige. For å øke profesjonaliteten og kompensere for kortere verneplikt og redusert tilgang på vernepliktige er det en målsetting å øke andelen kontraktssoldater. Dette går imidlertid ikke smertefritt, og de militære styrkene er for tiden relativt kraftig underbemannet.

Hvis vi beveger oss til våre egne nærområder er alle russiske konvensjonelle styrker i nordvest, inkludert i Moskva-området, nå underlagt Det vestlige militærdistrikt med hovedkvarter i St. Petersburg. Lokalt på Kolahalvøya fører Nordflåten operativ kontroll med områdets sjø- og landstyrker. Under Det vestlige militærdistrikt, som har ansvar for Russlands vestlige grenser, hører også Østersjøflåten, to armékommandoer og en luftforsvarskommando.

 

Nordområdenes militærstrategiske betydning

Nordområdene, med spesielt Kolahalvøya og Barentshavet, har vært og er fremdeles av svært høy militærstrategisk betydning for Russland. Dette skyldes områdets funksjon som base- og operasjonsområde for ubåter som bærer interkontinentale ballistiske missiler med atomstridshoder. Ettersom nye slike ubåter utgjør en viktig del av moderniseringsprosessen, vil denne situasjonen ikke endre seg de nærmeste årene. Faktisk er det mer sannsynlig at områdets relative militærstrategiske betydning vil øke enn avta. Dette er det viktig for et lite naboland å legge merke til.

De øvrige militære styrkene på Kolahalvøya har som hovedoppgave å forsvare de missilbærende ubåtene, enten de er i havn eller på patrulje. Med en slik dimensjonerende oppgave har Russland samtidig konsentrert tilstrekkelig militær slagkraft i nord til å drive effektiv episode-, krise- og konflikthåndtering. Dette inkluderer å forsvare seg mot overraskende angrep og å stille reaksjonsstyrker til disposisjon for oppdrag i andre deler av Russland.

For å kunne gjennomføre offensive operasjoner av et visst omfang i nord må imidlertid området tilføres forsterkninger. Slike forsterkningskonsepter inngår som en viktig del av reformplanene, og Russland øver slike jevnlig. Ettersom kapasiteten og kompetansen til å overføre forsterkninger øker, går varslingstiden for eventuelle militære aksjoner langs Russlands grenser ned. Det er derfor ikke lenger tilstrekkelig å følge med på eventuelle mobiliseringstiltak for å fange opp mulige russiske intensjoner.

I russiske media har det de siste årene vært diskutert å opprette nye såkalte ”arktiske brigader” på Kolahalvøya. Utover en ambisjon om å videreutvikle evnen til deler av områdets eksisterende landstyrker til operasjoner under ekstreme arktiske forhold, foregår det for tiden ingen kvantitativ opptrapping av styrkenivået i nord. Imidlertid vil tilførsel av nytt materiell på sikt gi styrkene økt evne og kapasitet, og det vil tilrettelegge bedre for fellesoperasjoner på tvers av forsvarsgrenene.

Nordområdets og Barentshavets utstrekning og beskaffenhet gjør det spesielt velegnet for utprøving av nye russiske våpenplattformer og langtrekkende våpen. Utvikling og test av mange av deres viktigste maritime våpensystemer gjennomføres da også i dette området. Eksempelvis gjelder dette flere typer nye atomubåter. En av disse ubåtklassene fører en ny type interkontinentale ballistiske missiler og en annen vil ha nye langtrekkende kryssermissiler for bruk mot sjø- og landmål. Også våpen for eksportmarkedet prøves ut i disse områdene.

På aktivitetssiden fortsetter Russland å sende sine strategiske bombefly på jevnlige tokt over Barentshavet og Norskehavet, inkludert langs norskekysten, der de identifiseres av våre jagerfly. Dette mønsteret, med en kombinert russisk hensikt av operativ trening og styrkedemonstrasjon, har vært rutine siden sommeren 2007.

Bombeflyenes hovedoppgave, som en komplementær kapasitet til de missilbærende ubåtene og de landbaserte rakettstyrkene, er å levere langtrekkende kryssermissiler – en kapasitet som først og fremst er rettet inn mot det nordamerikanske kontinentet. Flyene er stasjonert mer sentralt i Russland, men har deployeringsbaser også i Nordområdene.

Nordflåten på sin side fortsetter å sende fartøysgrupper på tokt til fjerne himmelstrøk. I 2012 ble det prioritert anti-pirat-operasjoner i Aden-bukta, seilas til den amerikanske østkysten for havnebesøk og innsamling av etterretninger, samt deployeringer til Middelhavet i forbindelse med Syria konflikten.

Som en av Russlands to strategiske flåter vil Nordflåten trolig også i fremtiden opprettholde en viss kapasitet til operasjoner på verdenshavene og til militær styrkeprojeksjon. Store overflatefartøy som kreves for slike oppgaver, egner seg – og benyttes også – til å markere russisk suverenitet og militær styrke mer lokalt i Nordområdene.

I fjor opererte eksempelvis Nordflåten for første gang med en større fartøysstyrke langs Den nordlige sjørute i Karahavet og Laptevhavet. Hensikten med det nærmere 7000 km lange toktet var å markere russisk herredømme og trene på nye oppgaver, slik som sikring av sivil skipsfart og forsvar av kommersiell næringsvirksomhet og strategisk viktige installasjoner.

Det er nok likevel et spørsmål i Moskva om slike operasjoner virkelig bidrar til å markedsføre russiske interesser av lavspenning i Arktis, og vi vil derfor trolig se slike tokt mer sporadisk enn som rutine. Til daglig vil det være den føderale sikkerhetstjenestens (FSB) og kriseministeriets (MChS) ressurser som opererer langs Den nordlige sjøruten, hvor de bemanner områdets grensevaktstasjoner og søk- og redningssentre.

Av spesiell russisk militær aktivitet i år vil jeg trekke frem en relativt omfattende strategisk øvelse benevnt ”ZAPAD”, eller oversatt ”VEST”, som skal gjennomføres til høsten i samarbeid med Hviterussland. Slike øvelser ledes av generalstaben og roterer årlig mellom de fire militærdistriktene Øst, Sentral, Syd og Vest. Siste gang ZAPAD ble gjennomført var i 2009, og den ble spesielt godt lagt merke til av våre baltiske og polske venner.

Nordområdene

For få år siden ble fremtiden i Arktis i mange medier fremstilt som et kappløp om ressurser. Dette konfliktpotensialet har den senere tiden blitt sterkt tonet ned, blant annet av representanter for det russiske politiske lederskapet. Russland anser at økonomisk aktivitet og nasjonal kontroll over sokkel og Den nordlige sjørute forutsetter forutsigbarhet og internasjonal stabilitet. Russiske myndigheter vil dermed trolig prioritere å styrke det internasjonale samarbeidet i tiden fremover, først og fremst innenfor rammene av Arktisk råd. Samtidig vil de legge vekt på å unngå en militær opptrapping i regionen.

I 2011 fikk Norge og Russland endelig en definert grenselinje til havs. Dette bidro til at en viktig usikkerhet ble fjernet fra det bilaterale forholdet. Fiskerisamarbeidet mellom Norge og Russland i Barentshavet er gjennom mange år videreutviklet slik at det sikrer at de felles fiskeriressursene kan tas ut på en bærekraftig måte.

Russland er en svært viktig premissleverandør for utviklingen i hele det arktiske området. Russisk Arktis-politikk flyttes oppover på agendaen i Moskva og russiske ambisjoner og aktivitet i det arktiske området vil i årene som kommer kunne få betydelige konsekvenser for områder nær opp til norsk territorium.

Den russiske økonomiens energiavhengighet forklarer noe av den økte russiske satsningen på det arktiske området, som anses som Russlands fremtidige ressursbase. Det forventes at 70 % av de gjenværende russiske oljeressursene og 80 % av gassressursene finnes i Russlands arktiske områder. Issmelting og ny teknologi gjør at disse ressursene vil bli mer tilgjengelige enn tidligere. Stadig mindre is har også gjort sjøveien utenfor den 550 mil lange arktiske kysten til en potensiell transportvei i fremtiden. Denne transportruten vil kunne gi Russland mulighet til å frakte ut sine energiprodukter uten å måtte bygge rørledninger i det klimatisk krevende arktiske området.

 

Sokkelkrav

Den FN-styrte prosessen med å utvide kyststatenes kontinentalsokler har også vært med på å sette fart i den russiske Arktis-satsningen. I løpet av et års tid vil Russland legge frem dokumentasjon for FNs kontinentalsokkelkommisjon for å definere grensene for den russiske kontinentalsokkelen. Russland vil etter all sannsynlighet fremme et forslag som gir landet en utvidet kontinentalsokkel på 1,2 millioner kvadratkilometer.

Potensielle energiressurser vil i hovedsak ligge innenfor den allerede definerte juridiske grensen for russisk økonomisk sone. En utvidet kontinentalsokkel vil derfor ikke ha avgjørende betydning for eierskap til petroleumsressurser for Russlands del. De potensielt nye sokkelområdene vil likevel ha stor symbolsk betydning for Russland, som ønsker å fremstå som en stormakt i Arktis.

Det russiske Arktis-prosjektet er først og fremst et statlig prosjekt som er forankret i den russiske Arktis-strategien. Potensiell fremtidig aktivitet har skapt behov for ny nasjonal lovgivning, og den russiske nasjonalforsamlingen har nylig vedtatt en ny lov om Den nordlige sjørute og er nå i gang med å utarbeide en ny lov om den russiske arktiske sonen. Russiske myndigheter bevilger også store summer over det føderale budsjettet til satsningen i Arktis. Den sterke statlige styringen gjenspeiles i sterkere sentralisering og økt koordinering av aktørene på russisk side. Dette kan bety at vi i tiden fremover vil oppleve Russland som en mer enhetlig aktør og dermed også som en mer handlekraftig nabo.

Russland er den arktiske kyststaten som tradisjonelt har hatt størst aktivitet og tilstedeværelse i de arktiske områdene. Etter en nedgangsperiode i aktivitetsnivået på 90-tallet og tidlig på 2000-tallet er aktiviteten igjen økende. Dette gjelder ulike sektorer: energiutvikling, forskning og utbygging av infrastruktur langs Den nordlige sjørute.

Russland har lange tradisjoner for forskning i Arktis og etablerte allerede i 1937 den første flytende forskningsstasjonen i Arktis. Russland har dermed hatt et solid forskningsmateriale til rådighet under de prosessene de har gjennomførte de seneste årene. Det har på russisk side foregått en utstrakt forskning på kontinentalsokkelens beskaffenhet for å ferdigstille dokumentasjonen til FNs kontinentalsokkelkommisjon. Også i utviklingen av Den nordlige sjørute har forskningsaktører i stort monn bidratt til å undersøke seilingsforholdene utenfor den russiske arktiske kysten. Den russiske Arktis-forskningen ventes også bli ytterligere styrket ved opprettelsen av et nytt forskningssenter i Barentsburg. Gjennom å utvide forskningsaktiviteten på Svalbard vil også befolkningen i Barentsburg igjen øke.

Russland har i sin Arktis-strategi nedfelt en målsetning om å utvikle Nordøstpassasjen for internasjonal skipstransport. Foreløpig er den russiske redningskapasiteten langs passasjen lav, men det finnes planer for etablering av nye redningssentre, grensevaktstasjoner og havner langs den russiske arktiske kysten. Det foregår også utvikling av nye navigasjonssystemer. Kommersiell bruk av Nordøstpassasjen foregår fortsatt i svært liten skala, selv om den er økende. I 2012 ble det registrert 44 transitter, sammenlignet med 34 i 2011. Russiske myndigheter avventer trolig både større interesse i transportnæringen og en bedring av isforholdene før en eventuell storstilt utbygging av ny infrastruktur.

 

Energiutvikling

Globalt har utviklingen av skifergass og – olje begynt å gjøre seg gjeldende, og endringer i gassmarkedet har bidratt til å bremse utviklingen av enkelte kostbare gassprosjekter, ikke minst til havs, noe som blant annet reflekteres i at utviklingen av det kjente Shtockmann-prosjektet er satt på hold. Ikke desto mindre forblir energiutvinning det helt sentrale motiv for russisk aktivitet i nord. Ressurspotensialet her er svært stort, både for olje og gass, på land og på sokkelen.

Mens Russlands økonomi er mer oljeavhengig enn noensinne, faller produksjonen på de eldre feltene i energisektorens tradisjonelle kjerneområder lenger sør. Dermed vil behovet for å utvikle nye forekomster i hittil øde områder vil gjøre seg gjeldende i økende grad. I så måte er utbyggingen av ressursene på Jamalhalvøya, øst for Novaya Zemlja, høyest prioritert, og i tillegg forventes oljeletingen på den arktiske sokkelen å fortsette med tiltagende intensitet.

Russiske myndigheter streber etter å stimulere energisektoren til å produsere mest mulig. For å få dette til er utenlandsk kapital, teknologi og kompetanse påkrevet og derfor ønsket, men kun i den grad det ikke oppfattes som svekkende for den nasjonale kontrollen over energiressursene. Å finne dette delikate balansepunktet synes fortsatt å være en av Kreml’s virkelige hovedutfordringer.

 

Oppsummering Nordområdene og Russland

Det bilaterale forholdet mellom Norge og Russland er preget av et veletablert samarbeid på flere felt, og utviklingen i Arktis preges først og fremst av stabilitet og samarbeid. I takt med at ressursene i Arktis kartlegges og at det etableres en voksende kunnskapsbase, øker erkjennelsen av at kyststatene allerede er i besittelse av hoveddelen av interessante forekomster innenfor anerkjente økonomiske soner.

Russland, som den viktigste aktøren i Arktis, følger FN-prosessen for avklaring av kontinentalsokkelens utstrekning mot Nordpolen.. Dette bidrar til å svekke frykten hos enkelte om at Arktis kunne bli et fremtidig konfliktområde. Samtidig øker interessen for Arktis og de muligheter som vil kunne gjøre seg gjeldene. Dette medfører at stormakter og mindre stater utenfor regionen også vil ønske å påvirke rammebetingelsene for regionen.

Vi forventer ingen store endringer i den politiske kurs som Putin har staket ut i sitt første år som president. Russland fremstår for tiden som stabilt, men som jeg har pekt på så er usikkerheten knyttet til blant annet økonomisk utvikling og den folkelige støtten til lederskapets politiske kurs med på å understreke at dette på sikt kan vise seg å være en skjør stabilitet.

 

FREMTIDEN

I 1990, kort tid før Sovjetunionens sammenbrudd, uttalte daværende SJE at: ”Vi lever i en ny verden og tingene har endret seg betydelig. Vår E-tjeneste har endret seg med den. Det nytter ikke å bli bedre og bedre i å løse gårsdagens problemer. Både våre holdninger og vår ressursdisponering er rettet inn mot de nye perspektiver som avtegner seg”

Det samme kan jeg si i dag. Fremtidige utfordringer og trusler vil være annerledes enn de vi har sett de siste ti årene. Etterretningstjenesten må utvikle seg i takt med samfunnet den skal beskytte. Den må opprettholde etablert evne og kompetanse og samtidig skape ny. Etterretningstjenesten må operere i den samtiden den lever i, men samtidig ligge i forkant for å være relevant og fremoverskuende.

Under den kalde krigen utviklet norsk etterretning unik evne til å følge Sovjetunionen og den strategiske situasjonen i nord, kartlegge sovjetiske disposisjoner og den sovjetiske Nordflåten. Etter Sovjetunionens sammenbrudd og et nytt sikkerhetspolitisk bilde, ble det utover 90-tallet foretatt bevisste veivalg for å tilpasse tjenesten til det endrede bildet. Dette innebar at spisskompetanse ble bevart, men også at ny kompetanse ble ervervet og tekniske kapasiteter fornyet.

Den bevisste satsningen på å bevare og fornye evne og kompetanse, og til å fornye teknologien, innebærer at tjenesten i dag evner å dekke et bredt spekter av vedvarende såvel som nye fokusområder. Den har bevart dybdekompetansen til å følge utviklingen i Nordområdene og Russland, men den har også videreutviklet teknisk og menneskelig kompetanse til å møte dagens og morgendagens utfordringer. Dette har gitt tjenesten fleksibilitet. Som et resultat av dette kunne tjenesten blant annet raskt opparbeide en løpende situasjonsforståelse av hendelsene i In Amenas tidligere i år.

I årene fremover må Etterretningstjenesten forholde seg til et stadig økende informasjonstilfang og må evne å håndtere all denne informasjonen på en effektiv og hensiktsmessig måte. Dette krever langsiktige perspektiver, høy teknologisk kompetanse og evne til å utvikle og drifte avanserte teknologiske løsninger. Ikke minst fordrer det at tjenesten har kompetent personell som evner å omdanne de fragmenterte informasjonsbitene til lesbar informasjon og forståelige vurderinger til støtte for våre politiske og militære myndigheter.

 

Takk for oppmerksomheten!

Skriv ut