Foredrag: Prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi

Foto: OMS

Forskningsleder ved FFI, Geir Gulichsen avholdt foredrag i Oslo Militære Samfund mandag 8. februar 2016. Du kan lytte til podcast fra foredraget her:

Presentasjon fra FFI (PDF)

Mine damer og herrer.

Takk for invitasjonen til å komme hit til OMS og snakke for dere i kveld. Det har den senere tiden vært snakket mye om den krevende økonomiske situasjonen i Forsvaret. Jeg skal i kveld snakke om et sett med prinsipper som kan bidra til å redusere de økonomiske utfordringene til Forsvaret. Prinsippene er allmenngyldige og kan benyttes uavhengig av nivå på forsvarsbudsjettet og uavhengig av størrelsen på forsvarsstrukturen.

Temaet for foredraget er “Prinsipper for en bærekraftig forsvars¬økonomi”, og vil ta utgangspunkt i en nylig utgitt FFI-rapport med samme tittel. Jeg skal gi dere kortversjonen av rapporten i kveld, og har også tatt med meg noen eksemplarer for de som vil lese hele rapporten. Skulle det bli stor etterspørsel så er den også tilgjengelig på FFI sine nettsider. Kort fortalt vil foredraget handle om sammenhengen mellom forsvarets oppgaver, struktur og økonomi, og da med en hovedvekt på sammenhengen mellom struktur og økonomi.

FFI støtter langtidsplanleggingen i forsvarssektoren med ulike typer analyser. Langsiktige kostnadsberegninger og andre forvarsøkonomiske analyser er eksempler på denne støtten. I arbeidet med forsvarssjefens fagmilitære råd og det pågående arbeidet med ny langtidsplan for forsvarssektoren har vi vært tett involvert med kostnadsberegninger av ulike strukturalternativer.

Temaet for dagens foredrag er bærekraftig forsvarsøkonomi. For å illustrere prinsippene jeg skal snakke om kommer jeg til å bruke en kostnadsberegning av gjeldende langtidsplan for forsvarssektoren, Prop. 73 S (2011–2012).

Langsiktig kostnadsbilde
Før jeg går nærmere inn på kveldens hovedtema vil jeg kort presentere kostnadsberegningen jeg skal bruke til å illustrere prinsippene jeg kommer til å snakke om.

Plansjen dere ser her viser det langsiktige kostnadsbildet for den gjeldende langtidsplanen for forsvarssektoren, dvs. hva det vil koste å videreføre den vedtatte strukturen i 20-årsperioden 2015–2034. Kostnadsberegningen er gjennomført med KOSTMOD, som er et kostnadsberegningsverktøy utviklet av FFI. Beregningen representerer det man i FMR og LTP-sammenheng omtaler som en basislinje.

Hva er så kostnadene for den gjeldende langtidsplanen? De totale kostnadene for forsvarssektoren er anslått til å være 971 mrd. kroner i perioden 2015–2034, forutsatt at dagens struktur videreføres. Samtidig er det estimerte budsjettet i den samme perioden på 791 mrd. kr, noe som gir et merbehov på 180 mrd. kroner, eller i underkant av 23 prosent av det estimerte budsjettet. Dette merbehovet fordeler seg naturlig nok ulikt ut over perioden. I nærtid er utfordringen i større grad knyttet til en ubalanse mellom driftsbudsjettet og det den planlagte ambisjonen faktisk koster. På litt lengre sikt er differansen knyttet til gjennomføring av investerings¬prosjekter og en økende ubalanse mellom estimerte driftskostnader og budsjett. Her bør det påpekes at mange av de prosjektene som inngår i beregningen er mulige prosjekter det ennå ikke er besluttet å gjennomføre. For å kunne opprettholde en forsvarsstruktur med en konstant relativt effekt, et begrep jeg vil komme nærmere tilbake til senere, vil det imidlertid være nødvendig å gjennomføre disse, eller tilsvarende investerings-prosjekter. Dersom man allikevel ikke velger å gjennomføre alle investeringene som er forutsatt i denne beregningen, vil naturligvis både investerings- og driftskostnadene kunne reduseres tilsvarende. Dette vil imidlertid da også kunne påvirke strukturens relative effekt.

For noen uker siden stod både forsvarsministeren og forsvarssjefen på denne talestolen og omtalte den krevende økonomiske situasjonen Forsvaret befinner seg i. Denne plansjen underbygger dette budskapet. Samtidig underbygger det forsvars-sjefens karakteristikk av sin anbefaling i det fagmilitære rådet som en nøktern struktur. Forsvarssjefen overleverte gjennom sitt fagmilitære råd en anbefaling om en struktur som, med de samme metodiske forutsetningene, har et kostnadsmessig merbehov på 175 mrd. kr i den samme perioden. Sammenlignet med en videreføring av den gjeldende langtidsplanen anbefaler altså forsvarssjefen en struktur som er noe mindre ressurskrevende enn det en videreføring av dagens struktur ville kostet.

Begge strukturene, både gjeldende langtidsplan, og forsvarssjefens anbefaling, krever betydelig økte økonomiske rammer for å kunne realiseres. Hvilke prinsipper bør da legges til grunn for å kunne etablere det forsvarsministeren omtaler som en bære-kraftig forsvarsøkonomi? På de neste plansjene vil jeg komme inn på nettopp dette.

Først må jeg imidlertid ta noen forutsetninger og begrensninger i beregningene. Først litt om budsjettet. For å kunne si noe om balansen og bærekraften i fremtidens forsvarsøkonomi må man vite noe om det fremtidige budsjettet. I denne beregningen har vi estimert budsjettet med utgangspunkt i et videreført 2015-budsjett, korrigert for regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform, den såkalt AB&E-reformen. Dette er årsaken til at budsjettlinjen heller svakt nedover i figuren. For å kunne etablere et så realistisk kostnadsbilde som mulig blir ikke denne typen effektiviseringer hensyntatt i beregningene, med mindre det er identifisert konkrete løsninger som gjør det mulig å operasjonalisere effekten av tiltaket. I tillegg forutsetter vi at tilleggsfinansiering til kjøp av nye kampfly tilføres Forsvaret i tråd med det som ble beskrevet i Prop. 73 S.

Så noen få ord om begrensningene i metoden, før jeg går videre til det jeg skal bruke mest tid på i kveld, nemlig de fire prinsippene for en bærekraftig forsvarsøkonomi. KOSTMOD har to viktige begrensninger. For det første er beregningene usikre, og denne usikkerheten øker naturlig nok jo lengre ut i 20-årsperioden vi kommer. Denne usikkerheten gjelder ikke bare kostnader for nye generasjoner av det materiell og de organisatoriske løsninger vi kjenner i dag. Minst like viktig på lengre sikt er usikkerheten om hvilke krav og muligheter som kan oppstå for å utvikle nye løsninger i 20-årsperioden.

For det andre forutsetter en beregningsmodell som KOSTMOD, at alle aktuelle tiltak kan omsettes i konkrete løsninger for å kunne tas hensyn til i beregningene. Dette betyr at det er vanskelig å fange opp effekten av overordnede, og mer uspesifiserte, retningslinjer selv om slike tiltak kan ha stor betydning for kostnadene i 20-årsperioden, for eksempel AB&E-reformen. Det betyr også at det i dag er umulig å fange opp effekter av helt nye løsninger som vi ikke en gang aner konturene av.

Bærekraftig forsvarsøkonomi
Før jeg presenterer de fire prinsippene må jeg snakke litt om hva vi legger i en bærekraftig forsvarsøkonomi. En bærekraftig forsvarsøkonomi dreier seg om å se sammenhengen mellom Forsvarets oppgaver, struktur og budsjetter. På FFI bruker vi figuren dere ser på skjermen til å illustrere disse sammenhengene. I figuren ser dere to sentrale balanser, den første mellom Forsvarets oppgaver og Forsvarets struktur. Det vil si, vil Norge ha et tilstrekkelig forsvar? Den andre balansen man kan se i figuren er den mellom struktur og budsjett. Vil Forsvaret få nok penger? Den første balansen dreier seg i stort om operasjonsanalytiske problemstillinger, og er en balansen jeg i liten grad vil berøre i dagens foredrag.

For å kunne si noe kvantitativt om den andre balansen, den mellom struktur og budsjett, må vi imidlertid forutsette at den første balansen er ivaretatt. Dvs. at jeg i dagens foredrag, og i rapporten som foredraget bygger på, forutsetter det at det eksisterer en balanse mellom oppgaver og struktur, og at det er en politisk vilje til å videreføre en slik balanse. Dersom denne forutsetningen ikke er gyldig, vil kvantifiseringen av prinsippene jeg skal snakke om i kveld kunne bli endret, selv om prinsippene som diskuteres fortsatt vil være gyldige.

Med dette utgangspunktet definerer jeg en bærekraftig forsvarsøkonomi som en situasjon hvor det eksisterer en balanse mellom struktur og budsjett i et langsiktig perspektiv. Med langsiktig forstår vi en tidshorisont på 20 år. Når det eksisterer en slik balanse betyr det at behovet for å endre en forsvarsstruktur ikke primært begrunnes i manglende økonomiske ressurser, men i eventuelle endrede sikkerhets¬politiske rammefaktorer eller andre faktorer som påvirker den politiske ambisjonen knyttet til Forsvaret.

De fire prinsippene
Jeg vil nå kort presentere fire prinsipper som vi mener er helt sentrale dersom man skal etablere en bærekraftig forsvarsøkonomi, før jeg omtaler de i mer detalj på de neste plansjene. Prinsippene er:

1. Ved initiell ubalanse mellom struktur og budsjett: Varig økning av forsvarsrammen for å etablere balanse.
Dette prinsippet handler kort fortalt om å etablere en initiell balanse mellom struktur og budsjett, dersom man har vært gjennom en situasjon med tæring på lager eller reduksjon i aktivitet for ikke å overskride vedtatte budsjetter.

2. Inndekning for forsvarsspesifikk kostnadsvekst på drifts- og investeringskostnader.
Forsvaret opplever en sektorspesifikk kostnadsvekst på både drifts- og investeringssiden. Dagens system for pris- og lønnskompensasjon i staten er ikke utformet for å ta høyde for denne typen kostnadsvekst, da en viktig driver for kostnadsveksten er ytelsesforbedringer. Skal man opprettholde en forsvars-struktur med konstant relativ effekt over tid er det imidlertid avgjørende at det skapes inndekning for denne kostnadsveksten.

3. Tettere kobling mellom investering og drift.
Når Stortinget beslutter å gjennomføre store anskaffelser i dag er investerings-kostnaden den viktigste beslutningsinformasjonen som vurderes. I svært mange tilfeller medfører imidlertid ofte en slik beslutning også økte driftskostnader, om enn på et senere tidspunkt, når materiellet driftsettes. Dersom nytt materiell skal kunne driftes som forutsatt er det nødvendig å skape en tettere kobling mellom investeringsbeslutningen og konsekvensen for driftsbudsjettet.

4. Ekstraordinære rammeøkninger ved større anskaffelser som overgår de årlige rammene.
Mange av Forsvarets materiellsystemer faller for levetid samtidig i løpet av en relativt kort tidsperiode fremover. Det gjør at det årlige investeringsbehovet i noe år vil overgå det man kan anse som et mer normalt investeringsnivå. For å kunne videreføre en gitt forsvarsstruktur over tid er det imidlertid nødvendig å gjennomføre disse, eller tilsvarende, investeringer. Alternativet vil være en redusert operativ evne. Skal dette la seg realisere vil det være behov for ekstraordinære rammeøkninger for å dekke inn dette midlertidig økte behovet i enkelte år.

Jeg definerer bærekraftig forsvars¬økonomi som en balanse mellom struktur og budsjett, dvs. at forsvars¬sektorens “inntekter” står i samsvar med de utgiftene en vedtatt struktur er forventet å ha. Med dette utgangspunktet blir prinsippene jeg nettopp har presentert sentrale for å skape en bære¬kraftig forsvarsøkonomi.

I tillegg til disse prinsippene, som alle er knyttet til forsvars¬sektorens “inntekter”, kan en balanse mellom “inntekter” og utgifter oppnås gjennom reduserte utgifter. Et viktig virke¬middel for å redusere utgifter er interneffektivisering.

I en situasjon hvor man har en bærekraftig forsvarsøkonomi vil det være nødvendig at forsvarssektoren sikrer at driften av sektoren er så effektiv som mulig. Det kan derfor argumenteres for at intern¬effektivisering bør være et eget prinsipp. Vi legger imidlertid til grunn en implisitt antagelse om at strukturen driftes på en så effektiv måte som mulig. I så måte kan interneff¬ektivisering sies å være en nødvendig forut-setning for å kunne anvende de prinsippene jeg nettopp har presentert. En interneffektivisering utover det som allerede er lagt til grunn i beregningen vil derfor kunne redusere den beregnede effekten av prinsippene.

Varig økning av forsvarsrammen
Jeg vil nå bruke en plansje på hvert av prinsippene for å forklare disse i noe mer detalj før jeg avslutter med noen oppsummerende bemerkninger. Jeg begynner på toppen og tar for meg det første prinsippet, nemlig varig økning av forsvarsrammen.

Størrelsen på et forsvarsbudsjett avgjøres av de politiske ambisjonene, og bør være knyttet opp til en vedtatt struktur og de oppgavene denne strukturen er ment å løse. Uavhengig av prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi så er dette et sentralt element i en sunn forsvarsøkonomi, og en sentral forutsetning for å sikre en balanse mellom oppgaver, struktur og budsjett. Hensikten med dette prinsippet er å etablere en initiell balanse mellom struktur og økonomi, som det vil være mulig å opprettholde over tid ved hjelp av de andre prinsippene.

Dette bringer meg over på et viktig poeng. Ingen av de prinsippene jeg skal snakke om i kveld kan sees isolert. I stedet er man helt avhengig av å se prinsippene i sammenheng for å sikre at de anvendes på en korrekt måte. Uten å se prinsippene i sammenheng kunne man tenke seg at den enkle løsningen på kostnadsutfordringen jeg presenterte innledningsvis ville være å tilføre Forsvaret 180/20 år = 9 mrd. kr mer per år. Dette vil åpenbart gi en styrket forsvarsøkonomi og på kort sikt en bedret bære-kraft. Gitt at kostnadene ikke fordeler seg jevnt i tid og tilstedeværelsen av en sektor-spesifikk kostnadsvekst vil det imidlertid ikke gi en bærekraftig forsvarsøkonomi på litt lengre sikt. Det er derfor helt nødvendig å se prinsippene i sammenheng når man eventuelt legger de til grunn for en fremtidig utvikling av forsvarsbudsjettet.

For noen uker siden stod forsvarssjefen i denne salen og holdt sin statusorientering for Forsvaret. I den forbindelse nevnte han at Forsvaret nå er i ferd med å bygge opp et betydelig logistikk- og beredskapsetterslep. I FMR ble dette etterslepet estimert til ca. 2,5 mrd. kr. Skal det skapes en varig balanse mellom Forsvarets struktur og budsjetter er det også nødvendig å dekke inn denne typen etterslep. Kostnadene til inndekning av denne typen etterslep er imidlertid av en midlertidig karakter, og må derfor ikke føre til en varig økning av forsvarsrammen, men må allikevel dekkes inn. Inndekning av denne typen etterslep er tenkt håndtert gjennom dette prinsippet.

I rapporten, som jeg bygger mitt foredrag i kveld på, tar vi utgangspunkt i den tidligere presenterte kostnadsberegningen av gjeldende langtidsplan og estimerer hva en varig rammeøkning kan bety for størrelsen på forsvarsbudsjettet. Det fører for langt å gå i detalj på disse beregningene her i kveld, men resultatet tilsier at dette prinsippet bør føre til en varig økning av de årlige forsvarsbudsjettene på i størrelses-orden 2,7 mrd. kr for gjeldende langtidsplan. I den forbindelsen skylder jeg å gjøre oppmerksom på noen begrensninger med KOSTMOD-verktøyet.

KOSTMOD er et kostnadsberegningsverktøy utviklet til bruk i langtidsplanleggingen i forsvars¬sektoren. Det skal med andre ord ikke forveksles med et budsjetterings-verktøy. Mens et budsjett¬erings¬verktøy fokuserer på det kortsiktige perspektivet har KOSTMOD et mer langsiktig og overordnet fokus. Dette gjør naturligvis at detaljeringsnivået blir noe mindre. Samtidig gjør det også at periodisering av ut-betalingene mellom de enkelte årene i KOSTMOD ikke nød¬vendigvis vil stemme overens med det som blir besluttet i de årlige forsvars¬budsjettene. Dette er en naturlig konsekvens av at et lang¬tidsplanleggingsverktøy ser på den langsiktige balansen mellom struktur og budsjett, og ikke den årlige balansen. Ser man de årlige forsvarsbudsjettene over flere år, bør imidlertid de totale summene som bevilges stemme godt overens mellom et planverktøy og et styringsverktøy. Der¬som dette ikke er tilfellet, er det en indikasjon på en vedvarende ubalanse i forsvarsøkonomien. Tallene jeg presenterer i kveld må med andre ord ikke anses som forslag til fremtidige årlige forsvarsbudsjetter, men snarere en indikasjon på hvilket nivå et slikt forsvars-budsjett må være på for at den gjeldende langtidsplanen skal kunne sies å ha bære-kraftige økonomiske forutsetninger.

Inndekning for forsvarsspesifikk kostnadsvekst
Et sentralt forskningsområde for oss på FFI er den sektorspesifikke kostnadsveksten i Forsvaret. I et langsiktig perspektiv er det svært viktig å forstå driverne bak, og konsekvensene av, denne kostnadsveksten. Dersom man ønsker å opprettholde en relativt sett konstant struktur over tid er det også avgjørende å etablere en forståelse for hvordan det kan skapes inndekning for denne kostnadsveksten. Uten en slik inndekning vil resultatet bli en kontinuerlig reduksjon av forsvarsstrukturen, enten i antall enheter eller aktivitet, selv om man tar høyde for interneffektivisering. Det andre prinsippet jeg skal snakke om dreier seg derfor om inndekning for den sektorspesifikke kostnadsveksten.

I arbeidet med sitt fagmilitære råd har forsvarssjefen lagt til grunn FFIs forskning på kostnadsvekst. I det pågående arbeidet med den nye langtidsplanen legges også den samme erkjennelsen til grunn, noe forsvarsministeren bekreftet i sin tale den 11. januar i år. “En annen viktig erkjennelse er den forsvarsspesifikke kostnadsveksten, realveksten, og de utfordringer denne fører med seg. Vi har jobbet mye, med god støtte fra FFI, med en omforent forståelse av hva som er driverne bak denne kostnadsveksten” var ordene ministeren benyttet. Dette er et godt utgangspunkt for å skape en bærekraftig forsvarsøkonomi i fremtiden. For å vedlikeholde en relativt sett konstant forsvarsstruktur over tid må det imidlertid også skapes en inndekning for denne kostnadsveksten. Uten en slik inndekning vil det ikke være mulig å leve opp til det vi tar som en sentral forutsetning i vår rapport, nemlig at det eksisterer en balanse mellom oppgaver og struktur og at det er en politisk vilje til å videreføre en slik balanse over tid.

Hva er så driverne bak denne kostnadsveksten, og hvorfor er Forsvaret så spesielle? La meg først si at, jo Forsvaret er spesielle, men på ingen måte unike. Forsvaret kan på mange måter sees på som et turneringsgode. Det vil si at Forsvaret har liten verdi i seg selv, og får først verdi når det sammenlignes med andre lands forsvar, og i ytterste konsekvens da en motstanders forsvar. På mange måter kan Forsvaret sammenlignes med en ulykkesforsikring. Det finnes mange eksempler på konkurransegoder, kanskje spesielt hentet fra idrettens verden. Formel 1 biler og fotballspillere er begge eksempler på turningsgoder som har en tilsvarende sektorspesifikk kostnadsvekst som i Forsvaret. Forskjellen ligger imidlertid i muligheten til å gjøre noe med den. Mens man for noen år tilbake innførte restriksjoner på hva som var lov i formel 1 og har innført ulike forsøk på å begrense overgangssummene i fotball, så eksisterer det få muligheter til å begrense et lands sannsynlighet for å komme seirende ut av en krig.

I det at forsvaret kan sees på som et turneringsgode ligger også opphavet til et annet sentralt begrep innenfor kostnadsvekstfeltet, nemlig relativ effekt. For Forsvaret del har dette betydning på flere områder. For det første betyr det at effekten man får ut av det forsvaret man som nasjoner tar seg råd til å holde seg med forstås best sammen-lignet mot en potensiell motstander. Dersom man antar at denne motstanderen driver en kontinuerlig utvikling av sine egne væpnede styrker så vil en opprettholdelse av den operative nytten av Forsvaret på dagens nivå føre til en redusert relativ effekt, og derigjennom nytte, av de midlene vi bruker på forsvar. For å ha et relevant forsvar for fremtiden må med andre ord Forsvaret opprettholde en konstant relativ effekt, og ikke en konstant absolutt effekt over tid. Saget med andre ord betyr det at Forsvaret i realiteten må levere mer i fremtiden for å være like relevant som man er i dag. Her kommer vi inn på et kjernepoeng, og et område hvor Forsvaret skiller seg fra mange andre offentlige sektorer. Mens Forsvaret må opprettholde en konstant relativ effekt så holder det i mange andre offentlige sektorer med en konstant absolutt effekt. Dette er den andre årsaken til at relativ effekt begrepet er så sentralt når man snakker om sektorspesifikk kostnadsvekst i forsvarssektoren.

Pris- og lønnskompensasjonsregimet i staten er utformet for å gjøre statlige etater i stand til å levere det samme i år som i fjor, forutsatt at ingen andre endringer er besluttet. Med andre ord skal kompensasjonsregimet sikre at man kan opprettholde en konstant absolutt effekt. Når Forsvaret står overfor en sektorspesifikk kostnadsvekst som i stort kan forklares i en effektutvikling som er nødvendig for å opprettholde en konstant relativ effekt, så er med andre ord kompensasjonsregimet ikke utformet for å ta høyde for denne kostnadsveksten. Sett opp mot hvordan dagens kompensasjons-regime er utformet har ikke jeg grunnlag for å si at Forsvaret er underkompensert. Tilstedeværelsen av en sektorspesifikk kostnadsvekst skaper imidlertid en rekke økonomiske utfordringer dersom det ikke skapes en inndekning for denne.

Den forsvarsspesifikke kostnadsveksten finnes på både driftskostnader og på investeringskostnader. Den kanskje største konsekvensen gjør seg gjeldene i overgangen fra en generasjon til den neste, den såkalt intergenerasjonelle kostnads-veksten. Det er imidlertid også slik at det finnes en kostnadsvekst fra et år til det neste for en og samme generasjon av materiell. Denne kostnadsveksten kaller vi den intragenerasjonelle kostnadsveksten. Dette skillet kan kanskje fremstå som noe teoretisk, og noen av dere lurer kanskje på hvorfor jeg trekker opp dette skillet her. Det er imidlertid slik at skillet mellom den intragenerasjonelle og intergenerasjonell kostnadsveksten ikke kun har en akademisk verdi. Skillet blir spesielt viktig når vi snakker om prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi, fordi de ulike typene kostnadsvekst må dekkes inn av ulike prinsipper, dersom man faktisk skal sikre en bærekraftig forsvarsøkonomi.

Den intergenerasjonelle kostnadsveksten på driftssiden er knyttet til økningen i driftskostnader fra en generasjon til en annen. Denne kostnadsøkningen skjer kun en gang, når materiellet i en ny generasjon tas i bruk. Av den grunn må denne kostnadsveksten dekkes av prinsippet om en tettere kobling mellom drift og investeringer, som jeg kommer nærmere tilbake til senere.

Den resterende kostnadsveksten på drift, og kostnadsveksten på investeringer, øker imidlertid mer kontinuerlig fra ett år til et annet, og dekkes da av dette prinsippet. Som tidligere omtalt må med andre ord anvendelsen av de ulike prinsippene sees i sammenheng med de andre prinsippene. På den måten sikrer man at prinsippene ikke blir et sugerør inn i statskassa som skaffer mer penger til forsvarssektoren enn det som er behovet. Prinsippene skal sikre at det er mulig å videreføre en gitt ambisjon over tid, noe som betyr at forsvarssektoren hverken skal ha mer eller mindre penger enn det som trengs for nettopp å kunne gjøre det.

Betyr så dette prinsippet at Forsvaret skal kunne definere all mulig kostnadsvekst som sektorspesifikk og på den måten kunne hevde at den må dekkes inn for ikke å få konsekvenser for den operative effekten? Naturligvis ikke. Som tidligere nevnt er det viktig at de prinsippene jeg snakker om i kveld ikke blir et sugerør inn i statskassa for Forsvaret. For å unngå det er det også nødvendig at prinsippene ikke ødelegger for insentivene til å drive interneffektivisering i sektoren. Et viktig poeng blir da å vurdere hva som er årsaken til kostnadsveksten. Dersom kostnadene i stort drives av interne faktorer, som for eksempel økt reisevirksomhet, er det mye som taler for at denne typen kostnadsvekst ikke automatisk bør dekkes inn. Eksternt drevet kostnads-vekst knyttet til effektforbedringer og opprettholdelse av en konstant relativ effekt er imidlertid noen annet. Dette er en kostnadsvekst Forsvaret i liten grad selv kan påvirke når valg av struktur og systemer er gjort. Da bør også kostnadsveksten dekkes inn for å kunne etablere en bærekraftig forsvarsøkonomi.

I beregningene jeg presenterte tidligere legger vi til grunn en kostnadsvekst innen personellrelaterte kostnader. Denne kostnadsveksten blir da, i tråd med det jeg nettopp sa, ikke hensyntatt når jeg regner ut hvor mye dette prinsippet betyr for størrelsen på et fremtidig bærekraftig forsvarsbudsjett. Dersom denne kostnadsveksten skal finne sted må den med andre ord en interneffektivisering av tilsvarende størrelsen også finne sted.

Dersom vi legger gjeldende langtidsplan til grunn vil prinsippet om inndekning for forvarsspesifikk kostnadsvekst utgjør en økning på i underkant av 200 mill. kr hvert år den neste 20-årsperioden.

Tettere kobling mellom investering og drift
Det neste prinsippet jeg vil snakket om i kveld har jeg kalt en tettere kobling mellom investeringer og drift. Egentlig har jeg allerede snakket om det under omtalen av det forrige prinsippet, når jeg delte kostnadsveksten inn i en intregenerasjonell og intergenerasjonell kostnadsvekst.

Den intragenerasjonelle kostnadsveksten, som skjer fra et år til det neste, foregår internt i en generasjon og dekkes av prinsippet om inndekning av forsvarsspesifikk kostnadsvekst. Den intergenerasjonelle kostnadsveksten skjer mellom to generasjoner av et materiellsystem. Kostnadsveksten er da for alle praktiske formål knyttet til beslutningen om å erstatte et system med en nyere generasjon av systemet. Denne beslutningen fattes av Stortinget når det gjelder større anskaffelser over 500 mill. kr.

Kostnadsveksten på drift som oppstår mellom to generasjoner av et våpensystem er den driftsmessige konsekvensen av å opprettholde en konstant relativ effekt over tid. Som tidligere nevnt er det for Forsvaret den relative, og ikke den absolutte, effekten man får ut av en forsvarsstruktur som er interessant. Står man overfor en motstander som moderniserer egne styrker og følger samme tankegang vil det ikke være nok å kun opprettholde den samme absolutte effekten fra egen forsvarsstruktur. Skal Forsvaret fortsette å være like relevant i fremtiden vil det være nødvendig følge en gitt teknologisk utvikling. Vi ser ofte at denne utviklingen også fører til økte drifts-kostnader fra en generasjon til den neste.

Denne kostnadsveksten vil sette et press på driftsbudsjettet dersom man legger til grunn et flatt budsjett. For å etablere en bærekraftig forsvarsøkonomi er det derfor nødvendig å etablere en tettere kobling mellom anskaffelse og drift av et nytt system. Dette betyr at drifts¬konsekvensen av en anskaffelse bør bli en beslutningsvariabel for Stortinget i like stor grad som investerings¬kostnaden er i dag. Dersom man eksempel-vis beslutter å anskaffe et nytt system som koster 50 mill. kroner mer i årlig drift bør dette føre til at driftsbudsjettet økes tilsvarende. Dersom Stor¬tinget ikke kan prioritere et økt drifts¬budsjett, bør det, dersom dette prinsippet skal etterleves, vurderes hvorvidt anskaffelsen skal gjennomføres i det hele tatt. Det vil etter vår mening ikke være hensiktsmessig å gjennomføre en anskaffelse dersom det ikke samtidig også skapes inndekning for driftskonsekvensen av denne anskaffelsen. Dersom anskaffelsen allikevel gjennomføres vil driften måtte finansieres over det eksisterende drifts-budsjettet med de konsekvensene dette måtte ha for oppgaveløsningen til de andre systemene i strukturen. Noe som igjen vil kunne påvirke balansen mellom oppgaver og struktur. Det vil med andre ord ikke være mulig å etablere en bærekraftig forsvarsøkonomi, slik vi har definert det, uten også å skape en tettere kobling mellom investeringer og drift.

Jeg har tidligere nevnt at vi tar som en implisitt forutsetning at forvarsstrukturen driftes så effektivt som mulig for at prinsippene jeg snakker om i kveld skal kunne anvendes. Det betyr blant annet at vi forutsetter at de interneffektiviserings¬gevinstene som kan hentes ut, faktisk blir hentet ut. Sett opp mot dette prinsippet betyr det at ikke nødvendigvis alle kostnader knyttet til et nytt system må ekstrabevilges. Forsvarssektoren må også bidra med sitt, der hvor det er mulig. Kanskje ligger det muligheter i økt bruk av sivile leverandører? Kanskje kan samlokalisering og sentralisering utnyttes i forbindelse med anskaffelse av nye systemer, til å redusere kostnadene. I så fall må denne besparelsen også hensyntas slik at det kun er den faktiske økningen i sektorens kostnader som Stortinget eventuelt må ta stilling til. Dette vil sette sterke krav til egen organisasjon og evnen til å produsere et oppdatert og rettidige beslutningsunderlag i form av gode levetidskostnadsanalyser.

Som jeg nettopp sa så er det, etter vår mening, ikke hensiktsmessig å gjennomføre en investering dersom man ikke samtidig tar høyde for at denne skal kunne driftes på et forsvarlig nivå. Dersom Stortinget ikke ser at de kan prioritere de økte drifts-kostnadene til Forsvaret bør da, etter vår mening, hele investeringsprosjektet vurderes på nytt. Alternativt bør man ta en fullstendig gjennomgang av prosjektporteføljen for å vurdere hvilke andre, og lavere prioriterte prosjekter, som kan termineres for å få plass til dette prosjektet. Dersom man ser seg nødt til å gjøre dette vil det også være nødvendig å vurdere om sammenhengen mellom oppgaver og struktur fortsatt er i balanse, da denne åpenbart også vil kunne påvirkes dersom enkeltprosjekter må termineres.

Dersom vi igjen legger gjeldende langtidsplan til grunn vil prinsippet om en tettere kobling mellom investeringer og drift utgjør om lag 9,5 mrd. kr i den neste 20-årsperioden.

Ekstraordinære rammeøkninger
Forsvaret har i dag en moderne materiellpark på mange områder. Samtidig står man overfor betydelige investeringer på andre områder, hvor enkelte svært kostbare systemer faller for levetid over en kort tidsperiode. Eksempler på denne typen systemer er kampfly, ubåter, maritime over¬våkingsfly, artilleri og mineryddere. Dette er systemer som alle faller for levetid i løpet av de neste 10–15 årene. I en situasjon hvor så mange kostbare systemer faller for levetid over en relativt kort periode vil det åpenbart sette investeringsbudsjettet under press, dersom man ønsker å videreføre disse kapasitetene.

Denne utfordringen har sitt opphav i at systemene i Forsvaret ikke har lik levetid og heller ikke har blitt anskaffet på slik måte at investeringene faller jevnt fordelt i tid. Dersom vi holder fast på forutsetningen om å opprettholde strukturens relative effekt vil det være nødvendig å skape rom for å gjennomføre disse investeringene. Vi står da igjen med det siste prinsippet om ekstraordinære rammeøkninger for å motvirke et varierende investeringsbehov over tid. Alternativet, dersom man fortsatt holder fast med ønsket om å opprettholde en konstant relativ effekt, vil være å øke de årlige investerings¬budsjettene til et nivå som kan håndtere de årlige investeringstoppene. Dette vil imidlertid kunne gi mange år med et budsjett som er langt større enn behovet, og på den måten bidra til at det oppstår en positiv ubalanse mellom struktur og budsjett. En slik situasjon vil heller ikke kunne karakteriseres som en bærekraftig forsvarsøkonomi, etter vår definisjon.

Med gjeldende langtidsplan til grunn vil prinsippet om ekstraordinære ramme-økninger utgjør om lag 89 mrd. kr i den neste 20-årsperioden. Dette inkluderer da de forventede midlertidige rammeøkningene til anskaffelsen av nye kampfly.

Bærekraftig forsvarsbudsjett
Jeg har i kveld presentert fire prinsipper vi mener vil være sentrale for å etablere en langsiktig bærekraftig forsvarsøkonomi. Jeg vil nå kort oppsummere hva disse prinsippene betyr dersom vi anvender de på den gjeldende langtidsplanen for forsvarssektoren.

Innledningsvis startet jeg med kort å redegjøre for det langsiktige kostnadsbildet knyttet til den gjeldende langtidsplanen, slik forsvarssjefen også har gjort i sitt fagmilitære råd. Merbehovet utgjør ca. 180 mrd. kr i 20-årsperioden, eller i underkant av 23 prosent av det estimerte budsjettet. Når vi anvender prinsippene jeg har presentert her i kveld på den samme strukturen bør det da ikke komme som noen overraskelse at et bærekraftig budsjett øker omtrent tilsvarende merbehovet.

Det bærekraftige budsjettet, illustrert ved den røde linjen i figuren på plansjen, øker til 954 mrd. kr, noe som gir en ubalanse på ca. 17 mrd. kr. Hovedårsaken til denne ubalansen ligger i det jeg tidligere omtalte som vekst i personellrelaterte kostnader. Dette kan for eksempel være økte reisekostnader, og er en kostnadsvekst som ikke kan knyttes til opprettholdelsen av en konstant relativ effekt. Vi inkluderer disse kostnadene i våre beregninger for å etablere et så realistisk kostnadsbilde som mulig. Det er imidlertid, som tidligere nevnt, ikke det samme som at det skal skapes en automatisk inndekning for denne typen kostnadsvekst. Med dette utgangspunktet må et budsjett på 954 mrd. kr sies å være et bærekraftig budsjett i 20-årsperioden.

Før jeg oppsummerer må jeg imidlertid knytte noen kommentarer til dette tallet og måten det er fremkommet på. Som nevnt tidligere i kveld må ikke KOSTMOD-verktøyet, som vi benytter til å disse beregningene, forveksles med et budsjetterings-verktøy. Kostnadsberegningene, og det bærekraftige budsjettet, kan derfor ikke brukes direkte som innspill til de neste års forsvarsbudsjetter. Hensikten med beregningene er å synliggjøre den langsiktige balansen for en struktur sammenlignet mot et gitt budsjett. Tallene jeg har presentert i kveld må derfor kun ansees som synliggjøring av nivået på et fremtidig bærekraftig forsvarsbudsjett, og ikke som innspill til de årlige budsjettene. I arbeidet med de årlige budsjettene går man fra et planperspektiv til et styringsperspektiv, noe som gjør at man vil ha en noe annen tilnærming enn det vi har i våre kostnadsberegninger.

Høsten 2014 møtes lederne i NATO i Wales til toppmøte. I sluttdeklarasjonen fra møtet heter det blant annet at “Allies whose current proportion of GDP spent on defence is below this level will aim to move towards the 2 % guideline within a decade”. I diskusjonen av de prinsippene jeg har snakket om i kveld kan det derfor være interessant å se hvor stor andel av BNP brukt på forsvar denne typen prinsipper vil kunne medføre. Dersom vi bruker sentrale aktørers syn på utviklingen i norsk BNP fremover ser vi at vi med disse prinsippene vil stabilisere andelen av BNP brukt på forsvar på rundt 1,3 prosent. Dette etter en periode med en høyere andel grunnet tilleggsbevilgningene til kampflyanskaffelsen.

Fire prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi
Jeg vil nå bruke den siste plansjen min på å oppsummere det jeg har snakket om i kveld. Temaet for foredraget har vært prinsipper for en bærekraftig forsvarsøkonomi, og jeg har presentert fire sentrale prinsipper for å kunne opprettholde en forsvars-struktur med konstant relativ effekt over tid;

1. Varig økning av forsvarsrammen for å etablere balanse.
2. Inndekning for forsvarsspesifikk kostnadsvekst på drifts- og investeringskostnader
3. Tettere kobling mellom investering og drift.
4. Ekstraordinære rammeøkninger ved større anskaffelser som overgår de årlige rammene

Hensikten med disse prinsippene er ikke å bidra i debatten om nivået på et fremtidig forsvars¬budsjett. Dette er, og vil alltid være, en politisk beslutning. Prinsippene er imidlertid avgjørende for at forsvars¬sektoren skal ha en bærekraftig økonomi, og på den måten faktisk kunne være i stand til å oppfylle de politiske ambisjonene uttrykt gjennom en langtidsplan for forsvarssektoren. I min fremstilling i kveld har jeg forutsatt at det eksisterer en initiell balanse mellom oppgaver og struktur (den øvre skraverte delen av figuren på plansjen), og at det samtidig er en politisk vilje og ønske om å videreføre denne balansen. Dersom dette ikke skulle være tilfellet vil fortsatt prinsippene være gyldige, selv om nivået på et bærekraftig budsjett vil endres basert på en endret struktur og/eller oppgaveportefølje.

Jeg har ved flere anledninger i kveld understreket at en sentral forutsetning for at prinsippene jeg har presentert skal komme til anvendelse er at forsvarssektoren gjør sitt for å sikre at strukturen driftes på en så kostnadseffektiv måte som mulig. Alle prinsippene handler på en eller annen måte om økte budsjetter. I en slik situasjon mener jeg det er nødvendig at Forsvaret gjør sitt ytterste for å bidra til kostnads-effektiv drift før man ber fellesskapet om ytterligere midler. Et fortsatt sterkt fokus på interneff¬ektivisering i årene fremover kan på den måten sies å være en nødvendig forut¬setning for å kunne anvende prinsippene jeg har omtalt i kveld.

Det var det jeg hadde på hjertet i kveld. Takk for oppmerksomheten. Jeg tar gjerne spørsmål og kommentarer fra salen.

Skriv ut