Foredrag: NATO – deterrence and collective defence in Europe today

Foto: Forsvaret

Foredrag i Oslo Militære Samfund
mandag 24. februar 2014 

Generalmajor Trond Karlsen
NMR SHAPE

”NATO– deterrence and collective defence in Europe today”

 Mine damer og herrer,

Jeg har blitt invitert til å presentere NATOs militære utvikling med fokus på avskrekking”NATO– deterrence and collective defence in Europe today” og kollektivt forsvar, under overskriften ” NATO – deterrence and collective defence in Europe today”.

Synspunktene jeg presenterer er mine egne med utgangspunkt i mer enn 2 år som ”National Military Representative for Norway ved SHAPE, Belgia”. De synspunkter jeg fremfører er således ikke norske offisielle synspunkter, ei heller SACEUR sine for den saks skyld. Jeg ber om forståelse for at mange sider av temaet nødvendigvis er gradert, og dermed ikke kan omtales nærmere. Jeg tillater meg i stedet å dele mine personlige tanker og vurderinger rundt planer og prosesser som er offentlig tilgjengelig.

La meg derfor innledningsvis, kort sette både NATO HQ, SHAPE og min egen funksjon som NMR på kartet for å gi forsamlingen en best mulig forståelse av mitt ståsted; – og for den saks skyld min mulighet til å beskrive utviklingen av NATOs evne til avskrekking og kollektivt forsvar.

Jeg vil ikke bruke mye tid på å beskrive den politiske ledelsen av NATO, men forutsetter at forsamlingen er kjent med funksjonen og sammensetningen til det Nordatlantiske råd og Militærkomiteen; med underliggende staber. Det eneste poenget jeg ønsker å overbringe til dere er at det er – i NATO HQ i Brussel – NATOs innretning besluttes. Det er her nasjonene i fellesskap behandler Alliansens felles sikkerhetsutfordringer og NATOs tiltak for å møte disse i et kort, middels og langt perspektiv. I denne prosessen står naturligvis kravet til konsensus sentralt. Hvis NATO eksempelvis ønsker å endre sin innsats fra internasjonale operasjoner til kollektivt forsvar, krever dette 28 nasjoners enighet. Hvis NATO ønsker å prioritere tilstedeværelse i Middelhavsområdet og det Indiske hav fremfor Nordområdene; forutsetter dette igjen 28 nasjoners enighet.

SACEUR er militær sjef og leder et militært hovedkvarter hvor konsensusprinsippet naturlig nok ikke har noen plass. Han får sine oppdrag ut fra de beslutninger som fattes av samtlige 28 nasjoner i NATO HQ, og som kommer i tillegg til de «Terms of Reference» som han allerede er gitt. SACEURSs strategiske føringer til underlagte hovedkvarter er basert på hans fortolkning av sine oppdrag. SACEUR søker å holde nasjonene informert gjennom både dialog med NATO HQ og med de nasjonale representantene ved SHAPE. I gitte tilfeller – for eksempel planlegging og ledelse av operasjoner på alliert territorium – vil han også inkludere de nasjonale representantene direkte i SHAPEs planprosesser. Men i lys av de fullmakter nasjonene har gitt ham, vil han noen ganger også fullføre sine interne stabsprosesser før han gir nasjonene innsyn. En nasjonal militær representant (som meg) ser med andre ord mye; men slett ikke alt.

INNLEDNING

NATO er i dag utvilsomt tidenes mest vellykkete globale politisk militære allianse. Organisasjonen har gjennom snart 65 år bidratt til ikke bare fred i Europa; men også bidratt til internasjonal fred og stabilitet.

Inntil murens fall i 1989, var Alliansen innretning fokusert mot å møte et mulig angrep fra Sovjetunionen og Warsawa-pakten. Alliansen har i tiden etter den kalde krigen blitt utfordret og tilpasset seg til stadig nye og endrede sikkerhetsutfordringer.

Slutten på den kalde krigen gjorde det også mulig å etablere partnerskap med tidligere motstandere. Den muliggjorde også opptak av nye medlemmer og en utvidelse av NATOs ansvarsområde østover. Hele 12 av dagens 28 medlemsnasjoner ble tatt opp i Alliansen i tiden 1999-2009.

Årtusenskiftet markerte på sin side fremveksten av nye sikkerhetsutfordringer. Vi fikk et økt fokus på spredningspotensialet av konflikter i NATOs nærområde. Samtidig så vi fremveksten av nye uforsonlige og mindre forutsigbare farer til internasjonal fred og stabilitet. Dette inkluderte terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og annen avansert våpenteknologi, cyberangrep, sabotasje av olje- og gassnettverk, samt angrep på fartøy under transitt langs våre maritime forsyningsruter.

Under toppmøtet i Lisboa høsten 2010 løftet Alliansen nok en gang blikket mot det fremtidige NATO for å forberede seg på ikke bare fremtidige sikkerhetsutfordringer; men også en ny økonomisk virkelighet. Foruten å stadfeste NATOs tre kjerneoppgaver – nemlig ”collective defence”, ”crisis management” og ”cooperative security” – ble det truffet en rekke beslutninger under toppmøtet i Lisboa som allerede har medført flere vesentlige endringer av NATOs innretning:

  • Et nytt strategisk konsept som definerte Alliansens visjon frem til 2020, ble godkjent.
  • I tillegg ble det bl.a. vedtatt å invitere Russland til et tettere samarbeid innenfor områder hvor man har felles interesser;
  • utvide partnerskapsprogrammet;
  • videreføre vurderingen av NATOs forsvars- og avskrekkingspositur;
  • samt utvikling av alliansens kapabiliteter innenfor både ballistisk missilforsvar og cyberforsvar.
  • I tillegg besluttet nasjonene å iverksette arbeidet med å få på plass de politiske retningslinjene for en ytterligere styrking av Alliansens forsvarsevne, samt den militære implementeringen av det nye strategiske konseptet.
  • Sist – men slett ikke sist – gav toppmøtet føringer for implementeringen av en mer effektiv, mindre og rimeligere kommandostruktur; samt en effektivisering av NATOs Agencies.

Prosessene som ble iverksatt i Lisboa ble gjenstand for oppfølging allerede under toppmøtet i Chicago 1,5 år senere. NATO deklarerte bl.a på dette møtet etableringen av interim ballistiske missilforsvarskapabilitet.

Flere initiativ, så som «Smart Defence” og ”Connected Forces Initiative” ble konkretisert. Førstnevnte vektlegger bl.a. betydningen av flernasjonalt samarbeid i forbindelse med både materiellanskaffelser så vel som etablering av nye militære kapabiliteter. ”Connected Forces Initiative” – CFI – handler på sin side om bl.a. å etablere tettere kobling mellom nasjonal og allierte utdanning, trening og øvelser, så vel som mellom NATOs kommandostruktur, styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene. CFI handler ikke minst om Alliansens ambisjoner for bruk av ”NATO Response Force” som et verktøy for både å sikre økt evne til å operere sammen, så vel som bidrag til Alliansens avskrekkings- og forsvarspositur. I tillegg innebærer CFI ambisjonen om å ytterligere styrke partnerskapsprogrammet slik at vi i fremtiden kan operere effektivt sammen med partnerne, når vi ønsker å operere sammen.

Toppmøtene i 2010 og 2012 utgjør derfor et naturlig bakteppe for dagens presentasjon. Jeg tar utgangspunkt i slutterklæringen fra toppmøtet i Lisboa, som presiserte at ”Our Strategic Concept underscores our commitment to ensuring that NATO has the full range of capabilities necessary to deter and defend against any threat to the safety of our populations and the security of our territory. To that end, NATO will maintain an appropriate mix of conventional, nuclear, and missile defence forces. (Lisbon Summit, para 30)

Jeg vil i det følgende gi mine personlige tanker rundt dette, men først vil jeg si noe om NATOs kommandostruktur.

NATOs KOMMANDOSTRUKTUR

Beslutningen fra 2010 om å etablere en mer effektiv, mindre og rimeligere kommandostruktur, markerer et foreløpig opphold på en omorganiseringsprosess av NATOs kommandostruktur som strekker seg helt tilbake til 1990 og sikkert før den tid også. NATO har vært gjennom ikke bare en formidabel, men også en mer eller mindre kontinuerlig omstilling i løpet av de siste 23 årene. Allied Command Operations – den delen av NATOs kommandostruktur som er ansvarlig for å planlegge og lede operasjoner – har blitt besluttet redusert fra hele 78 hovedkvarter på slutten av den kalde krigen; til 20 i 1991, 14 i 1997, 10 i 2002 til 6 i 2012.

Siste omorganisering forventes endelig implementert innen utgangen av 2015 og innebærer en bemanningsreduksjon fra 13,000 til 8,800 som fordeles mellom ACT -Allied Command Transformation – Transformasjonskommandoen, som ledes fra Norfolk, Virginia, USA – og ACO – Allied Command Operations – den operative kommandoen, som ledes fra SHAPE, Mon, Belgia. Dette må også sees i lys av Allied Command Operations samtidig har fått stadig flere oppgaver; så som ballistisk missilforsvar (BMD) og cyber forsvar. Erfaringene fra senere tids operasjoner – og da kanskje spesielt Operation Unified Protector i 2011 – har også blitt søkt implementert.

NATO har bl.a. økt sin fokus på behovet for å oppdage utviklingstrekk som kan føre til fremtidige konflikter, for derigjennom komme tidligere i inngrep. Dette kan i større grad gjøre det mulig å anvende andre virkemidler enn ren militærmakt. Comprehensive Crisis Management Centre (CCOMC) ved SHAPE er etablert for bl.a. å gjennomføre ”Horizon Scanning” – eller kontinuerlig og bredest mulig – COMPREHENSIVE – vurdering av utviklingstrekkene innenfor SACEURs strategiske Area of Interest. Ettersom situasjonsforståelsen i stor grad vil være basert på nasjonale bidrag, understreker dette betydningen av et stadig tettere samarbeid mellom NATOs kommandostruktur og de nasjonale hovedkvarterene. Dette er naturligvis ekstra viktig ift «Collective Defence»CCOMC har i tillegg blitt konstruert og dimensjonert for å kunne integrere et uttall av sivile og internasjonale organisasjoner som grunnlag for en bredest mulig tilnærming – eller COMPREHENSIVE APPROACH – til både pågående og fremtidige konflikter.

Alliansens operative ambisjonsnivå – eller «Level of Ambition» om å kunne lede 2 ”major joint operations” og 6 ”small joint operations” har blitt videreført uavkortet til tross for den store nedbemanningen i NATOs kommandostruktur. I tillegg til å lede pågående og forberede seg til neste operasjoner, er kommandostrukturen også forventet å gjennomføre nødvendige omorganiserings- og effektiviseringsprosesser; bidra til ”Smart Defence” og ”Connected Forces Initiative”, med mer. Når den nåværende kommandostrukturen ikke er fullt oppfylt med personell, så gir dette naturlig nok en del kapasitetsutfordringer.

ACOs evne til å gjøre det som er dets kjernefunksjon – nemlig å planlegge for og lede operasjoner – vil med andre ord ikke bare være et resultat av dagens organisasjon og bemanning; men vil i høyeste grad også være avhengig den totale oppgave-porteføljen. Selv om mange av endringene er basert på ”best practise” og ”lessons learned”; er jeg likevel ikke sikker på om den nye organisasjonen samlet sett er dimensjonert ut i fra hva som er nødvendig for å kunne håndtere NATOs «Level of Ambition». Uten å kunne utdype dette nærmere, vil jeg på generelt basis hevde at en plan er ikke mer robust enn de forutsetninger den er basert på, og dagens ACO er basert på en del forutsetninger.

Nasjonene har besluttet at det skal etableres en tettere kobling mellom NATOs kommandostruktur, NATOs styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene. Dette er etter min forståelse, ment å sikre bedre et mer robust nettverk for å kunne møte Alliansens utfordringer. Norge har vært en av pådrivernasjonene for å få på plass et tettere samarbeid mellom NATOs kommandostruktur og de nasjonale hovedkvarterene, og har så langt lykkes godt med dette. I et tettere samarbeid ligger det imidlertid også en forventning om at noen oppgaver løftes ut av NATOs kommandostruktur. Dette er etter min mening både en rasjonell, så vel som kreativ tilnærming til konsekvensene av en større oppgaveportefølje og redusert ressurstilgang. Det kan imidlertid også gi rom for en økt usikkerhet rundt Alliansens evne til å møte dens «Level of Ambition».

NATO er selvsagt grunnleggende avhengig av at nasjonene på frivillig basis stiller nødvendige styrker tilgjengelig til NATO-ledete operasjoner. I fremtiden vil dette i større grad enn i dag også omfatte hovedkvarter eller nasjonalt personell for å styrke NATOs kommandostruktur. En rekke nasjonale deployerbare hovedkvarter meldes i dag inn som en del av styrkegenereringsprosessen; og trenes, øves, sertifiseres for beredskap og mulig deployering.

Operasjon Unified Protector er et av flere eksempel på at en felles enighet om å iverksette en NATO operasjon ikke nødvendigvis er det samme som et vedtak om felles styrkebidrag. Tvert i mot, vi ser stadig oftere at nasjonene unnlater å stille bidrag til operasjoner de har vært med på å beslutte. NATOs tilgang på nødvendige ressurser – både styrker og hovedkvarter – er derfor på ingen måte garantert. Det har de selvsagt aldri vært.

En stadig mindre styrkestruktur, vil etter min oppfatning, kreve hurtigere innsats for å kunne oppnå ønsket effekt på rett plass, til rett tid. Selv om NATO søker å få på plass mekanismer og prosesser som gjør det mulig å forutse fremtidige konflikter; er det fortsatt behov for å få på plass hurtigere plan- og beslutningsprosesser som grunnlag for å iverksette en ny operasjon. Sistnevnte er etter min mening sannsynligvis en av våre største utfordringer. Utfordringen er ikke nødvendigvis tilgangen på nødvendig etterretning; men snarere viljen eller evnen til å tillegge den ett verst tenkelig scenario.

Evnen til å se inn i fremtiden – og når behovet oppstår – å planlegge, iverksette og lede en operasjon forutsetter dessuten ikke bare tilgang på et tilstrekkelig antall kvalifisert personell; men også regional ekspertise, spesialister innenfor fagområder som ACO ikke besitter selv; tilgang på tidsriktig etterretning, nasjonale planer og vurderinger og kanskje i siste instans; direkte eller indirekte tilgang til nasjonale hovedkvarter. NATOs kommandostruktur er avhengig av tette bånd til de nasjonale hovedkvarter, og vil i en gitt situasjon også måtte trekke på kompetanse fra nasjonene.

NOEN FAKTORER SOM HAR KONSEKVENSER FOR NATO

Før vi går inn på NATOs kjerneoppgaver, så er det noen utviklingstrekk som bør nevnes. NATO-nasjonene har klare ønsker om å revitalisere NATO, men møter imidlertid utfordringer innenfor flere områder.

For det første skjer dette parallelt med at de fleste medlemslandene reduserer sin styrkestruktur. I henhold til en rapport fra det svenske fredsforskningsinstituttet SIPRI datert 18. juli 2013 viste 2012 for første gang på 15 år en reduksjon i forsvarsutgiftene på 0,4 % på verdensbasis. Rapporten peker på ettervirkninger av finanskrisen i Europa og USA, samt reduksjonen av krigen i Afghanistan som hovedårsaker til denne utviklingen.

  • I henhold til åpne kilder vil USA eksempelvis redusere Hæren fra 570.000 til 420.000 innen 2019; en reduksjon på over 25 %, noe som vil gjøre den til USAs minste hær siden begynnelsen av andre verdenskrig.
  • Dette er sammenfallende med tilsvarende tendenser i Europa. 20 av 37 land i Europa reduserte sine militære utgifter med mer enn 10 prosent i perioden 2008 til 2012. Storbritannia kuttet militærutgiftene med 5,2 prosent, mens Frankrike kuttet med 3,8 prosent. Storbritannia er for øyeblikket inne i sitt fjerde fase av en pågående omorganisering, hvor hæren skal slankes fra dagens 102.000 til 82.000 mann innen 2020.
  • I dag bruker hele 11 land under 10 % av sine forsvarsbudsjett til nyinvesteringer. Dette er langt mindre enn det som skal til for å fornye strukturen på en bærekraftig måte. Man regner med at hvis det skal være balanse mellom drift og investeringer, så burde minst 20% av forsvarsbudsjettene gå til nyinvesteringer.
  • Reduksjonene i flere av NATO-landenes forsvarsbudsjetter har allerede ført til «shortfalls» ift NATOs behov for styrker for å møte sitt «Level of ambition». Denne utviklingen vil etter min vurdering ikke endre seg ettersom strukturen blir eldre på grunn av manglende fornyelser hvis da ikke forsvarsbudsjettene økes, alternativt at det gjøres nødvendige strukturendringer for å få på plass ressurser til fornyelse.

Min delkonklusjon er at NATO-landene totalt sett har redusert sine styrkestrukturer og dessverre mest sannsynlig vil fortsette med det. For de land som i tillegg har en betydelig ubalanse mellom drift og investering, så må dette rettes opp ved enten at forsvarsbudsjettene økes betraktelig, eller at de respektive støttestrukturer blir redusert ytterligere.

For det andre peker SIPRI-rapporten på en annen utvikling med relevans for dagens foredrag. Forsvarsbudsjettene i nær sagt alle andre regioner enn den vestlige verden øker kraftig. Hvis man leser forsvarsmagasiner, så har vel de fleste over de siste 5-6 årene observert, at omfanget av omtaler av forsvarsutviklingen, og nyanskaffelser av våpensystemer, etc. i andre regioner har økt betydelig. Dette gjelder kanskje særlig Russland, Midtøsten og Asia. Når man ser den økonomiske utviklingen hos flere av de større landene i Asia og samtidig følger den sikkerhetspolitiske utviklingen der, så er ikke økningen i forsvarsbudsjettene der overraskende. Etter min mening er det derfor helt naturlig at USA gradvis endrer sin prioritering fra Europa til Asia. Dette er langt på vei i tråd med slutterklæringen fra toppmøtet i Chicago, hvor alliansen ledere påpeker at NATO skal beholde og utvikle de kapasiteter som er nødvendige for å kunne gjennomføre sine hovedoppgaver; «collective defence», «crisis management» og «cooperative security» og derved spille en viktig rolle for å opprettholde «Security in the world».

Vi registrerer samtidig at flere av nasjonene utenfor NATO søker å kopiere Alliansens operative kapabiliteter. Stadig flere søker en mer teknologisk, avanserte militærstruktur. Vi kjenner igjen stikkord som økt mobilitet, økt effektivitet, økt fleksibilitet, med mer, fra våre egne omstillingsprosesser. Vi ser med andre ord en utvikling som på sikt vil lede til at stadig flere nasjoner utenfor NATO får en evne til å respondere – eller agere – vesentlig raskere enn i dag. Dette medfører etter min oppfatning, et behov for et høyere treningsnivå og en raskere reaksjonsevne i Alliansen i fremtiden.

For det tredje er det hvilken betydning et amerikansk kursskifte vekk fra Europa vil føre til for utviklingen av de europeiske landenes forsvar. I tråd med slutterklæringen fra Chicago i 2012, er Europa forutsatt å styrke sine operative kapabiliteter. Smart Defence er ment å bidra til dette gjennom å fokusere på fremtidige multinasjonale løsninger og anskaffelser. Jeg skal ikke mene noe om hvorvidt dette er realistisk eller ikke, men peke på at når det gjelder multinasjonale løsninger og anskaffelser, så har vi både gode og dårlige erfaringer. I den økonomiske situasjonen svært mange land befinner seg i i Europa i dag med til dels stor arbeidsløshet, så er det etter min mening et stort spørsmål om enkeltland vil tillate de negative konsekvenser multinasjonale løsninger kan gi for deres respektive forsvarsindustrier og nasjonale arbeidsplasser. Etter min mening er Smart Defence riktig medisin, men jeg er noe skeptisk til om pasienten vil ta denne medisinen.

For det fjerde så kan jeg ikke etter mer enn 2 år ved et multinasjonalt hovedkvarter unngå å nevne at det innenfor den klare enighet som er om NATOs strategi, så har de ulike medlemsland noe ulike sikkerhetspolitiske ståsteder. Nasjonene i Nord-Europa fokuserer eksempelvis på andre utfordringer enn i syd. Nasjonene som grenser mot eksterne aktører vurderer naturlig nok sine utfordringer annerledes enn nasjonene som kun grenser mot andre medlemsland. De største medlemslandene legger andre ambisjoner til grunn enn de mindre nasjonene. Noen, og da spesielt de større, har et globalt perspektiv, mens andre har et mer regionalt eller lokalt perspektiv. Selv om man er enig om NATOs strategi, så er det ikke til å se bort fra at disse ulike perspektivene til en viss grad reflekteres i de ulike vurderinger som gjøres i de ulike hovedkvarter.

For det femte legger NATO stor vekt på å kunne se inn i fremtiden for å forutse og hindre utviklingen av konflikter ved å drive «Horizon Scanning», mm. Dette er etter min mening en riktig tilnærming, men hvis vi skal være ærlige med oss selv, så er vel det egentlig en ambisjon vi har hatt over lengre tid. Vi bør kanskje se på hvilken «record» vi har på dette området. Til tross for ambisjoner om å forutse konflikter, så har vi i begrenset grad forutsett flere av de konfliktene NATO har blitt engasjert i eller andre endringer av stor viktighet for alliansen. Så vidt jeg vet så vi ikke murens fall. Ikke Balkan. Ikke terrorangrepet 9/11. Ikke oppblomstringen av piratvirksomhet. Ikke Libya. Vi har reagert på disse utfordringene; men i liten grad agert. Ikke nødvendigvis fordi vi ikke har hatt indikatorene; men kanskje fordi vi i liten grad har ønsket å tro på et mulig ”worst case scenario” og iverksette tiltak tidligere. Det statistiske grunnlaget for å kunne hevde at vi vil avdekke neste krise før den inntreffer, er med andre ord begrenset, og etter min mening bør vi ikke stole for mye på at vi oppdager neste krise tidsnok, og at vi iverksetter nødvendige tiltak i rett tid. Vi må derfor tenke oss nøye om ift hvilke konsekvenser – om noen – dette bør ha for styrkestrukturene.

NATOs KJERNEOPPGAVER

Som tidligere nevnt, har NATO definert sine tre kjerneoppgaver som henholdsvis ”collective defence”, ”crisis management” og ”cooperative security”. Jeg vil ta for meg de to sistnevnte før jeg ser nærmere på «Collective defence».

”Cooperative security” – og partnerskapsprogrammets betydning

Generalsekretæren i NATO – Fogh Rasmussen – sier veldig klart at NATOs partnerskapsprogram er en av hovedpilarene i NATOs Strategiske Konsept og er således svært viktig for det fremtidige NATO. Han sier videre at det er helt nødvendig at NATO ivaretar og videreutvikler sitt unike nettverk av politisk og operasjonelt partnerskap med over 40 land og organisasjoner på alle fem kontinenter.

”The Partnership for Peace” omfatter i dag 22 nasjoner. NATOs nye partnerskapspolicy, som ble godkjent i april 2013, åpnet imidlertid for at de fleste av aktivitetene og verktøyene som faller inn under PfP-programmet også kunne tilbys til nasjoner som deltar under paraplyen av “NATO’s Mediterranean Dialogue”, som er 7 nasjoner, Istanbul Cooperation Initiative -ICI – som er 4 nasjoner, og ”Partners across the globe”, som er 8 nasjoner. Sistnevnte består av nasjoner som har valgt å etablere et tettere samarbeid med NATO, uten at dette har blitt formalisert gjennom partnerskapsprogrammet.

Partnernasjonene har over tid blitt stadig viktigere for Alliansen. De bidrar til nesten samtlige NATO-ledete operasjoner. Hele 50 nasjoner bidrar eksempelvis til International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan, og både Ukraina og New Zealand har ila det siste året stilt fregatter i NATOs Operation Ocean Shield hvor KNM Fridtjof Nansen var flaggskip i siste halvår 2013. Både Finland og Ukraina deltar i NATO Response Force, Sverige er også med fra inneværende år, og andre land blir antagelig med fra neste år. Partnerskapslandene øver og trener sammen med NATOs medlemsnasjoner. Programmet må således anses som en suksesshistorie; ikke minst i lys av at flere av dagens NATO medlemmer har blitt tatt opp gjennom PfP-programmet.

Vi må heller ikke glemme at partnerskapsarbeidet startet før NATO begynte å etterspørre styrker til operasjoner. PfP var fra begynnelsen en utstrakt hånd til partnerne for å dempe spenningene i Europa. Dette aspektet kommer etter min mening til å få øket fokus igjen fremover.

”Crisis management” – inkludert fokus på NATOs sikkerhetsutfordringer

Slutterklæringen fra toppmøtet i Chicago er interessant lesing fordi det politiske budskapet tydelig underbygger NATOs rolle som en global aktør. Den favner over ikke bare Europa; men også Afrika, Midt-Østen og Asia. Dokumentet beskriver også våre felles sikkerhetsutfordringer. Foruten å beskrive trusselen for konvensjonelle angrep som lav – uten at den dermed kan ignoreres – fremhever NATO den uforutsigbare sikkerhetssituasjonen som følge av:

  • Regionale konflikter i NATOs nærområde
  • Økte forsvarsbudsjett i andre deler av verden og fremvekst av nye stormakter med stadig mer avanserte kapabiliteter
  • Nye sikkerhetsutfordringer som følge av globalisering, så som Cyber trusler, miljø og ressursbegrensninger, risikoen for tap av energileveranser og fremveksten av ny teknologi.
  • Ustabilitet og konfliktspotensialet som følge av sårbare, svake og mislykkede stater; kombinert med ikke-statlige aktørers økende kapabiliteter.
  • Eksisterende trusler og utfordringer, så som spredning av ballistiske missiler og masseødeleggelsesvåpen, piratvirksomhet og terrorisme.

Pr i dag foreligger det altså ingen konvensjonell trussel mot NATOs medlemsland. Det har det i realiteten heller ikke gjort på noen tiår. Dette er også reflektert i slutterklæringene fra de to siste toppmøtene, som begge – med unntak av ballistisk missilforsvar og Cyber Defence – vektlegger utfordringene knyttet til ikke-statlige aktører.

Dette er dermed også reflektert i de fleste av NATOs tidligere og pågående operasjoner. Alliansen er i dag involvert i 7 operasjoner, som med to unntak faller inn under kategorien «Crisis Management». Dette er henholdsvis «ISAF», «KFOR», «Operation Ocean Shield», «Operation Active Endeavour», «NATOs Support to African Union» og «NATINAD»; herunder «Air Policing» oppdrag og «Support to Turkey». I 2011 var vi involvert i ytterligere 2 operasjoner av denne kategori; nemlig ”Operation Unified Protector” over Libya og ”NATO Training Mission Iraq”. Unntaket er OAE og NATINAD.

Etter mer enn 10 år med en rekke krevende ”out of area”-operasjoner er NATO i dag i ferd med å redusere sitt internasjonale engasjement. To operasjoner ble som sagt avsluttet i 2011. ISAF termineres 31. des 2014, og engasjementet der er allerede tallmessig under sterk nedbygging. Denne perioden har bidratt til å utvikle nye doktriner, taktikker og prosedyrer. Vi bruker mye tid og ressurser til å trene og øve på lavintensitetsscenarioer og ”Crisis Management”. I tillegg har det internasjonale engasjementet til en viss grad også vært med på å dimensjonere Alliansens militære styrkestruktur; som i dag er langt bedre forberedt på å møte den asymmetriske trusselen enn noen gang tidligere.

Men dreiningen av vår militære fokus og innretning, er ikke et resultat av det internasjonale engasjementet alene. Det er i høyeste grad også en naturlig konsekvens av både vår felles forståelse av NATOs sikkerhetsutfordringer; Det foreligger ingen konvensjonell trussel mot vårt territorium, jfr Slutterklæringene fra toppmøtene.

”Collective defence” – prioritering og ressursbruk

I ”Deterrence and Defence Posture Review” som ble godkjent av nasjonene under toppmøtet i Chicago i mai 2012, presiserte NATO bl.a. at:

”The greatest responsibility of the Alliance is to protect and defend our territory and our populations against attack, as set out in Article 5 of the Washington Treaty……….. NATO will ensure that it maintains the full range of capabilities necessary to deter and defend against any threat to the safety and security of our populations, wherever it should arise…..”

Videre presiseres det at:

NATO’s Strategic Concept describes a security environment that contains a broad and evolving set of opportunities and challenges to the security of NATO territory and populations. While the threat of conventional attack against NATO is low, the conventional threat cannot be ignored.

Det er ikke tvil om at NATOs medlemsland står trygt og godt bak Artikkel 5. Dette er selve grunnlaget for mange nasjoners medlemskap i NATO. I Chicago sier man at trusselen for et konvensjonelt angrep mot NATO er lav, men at den konvensjonelle trusselen ikke kan bli ignorert. Jeg vil i det videre komme med noen betraktninger om NATOs evne til å håndtere kollektivt forsvar.

Det er ikke til å komme bort fra at mer enn 10 års operasjoner som er «Out of area» og/eller lav-intensitetsoperasjoner har påvirket NATO og de operative hovedkvarterenes fokus. Det er helt naturlig at de pågående operasjonene får mest oppmerksomhet, og da blir det mindre oppmerksomhet til andre oppgaver. Når trusselen for et konvensjonelt angrep mot NATO er lav, så har det nok vært slik at oppmerksomheten om konvensjonelt forsvar har vært begrenset i denne perioden.

Som nevnt tidligere, så ser vi i dag at de fleste NATO-land reduserer sin styrkestruktur, og evnen til å fornye strukturen med nytt materiell er begrenset i flere land. Dette påvirker selvsagt vår evne til kollektivt forsvar. På den andre siden ser vi flere andre land og regioner hvor forsvarsbudsjettene øker og forsvarsstrukturen blir fornyet. Amerikansk fokus mot Asia istedenfor Europa vil etter min mening ikke gi så store konsekvenser så lenge amerikanerne øker sin deltagelse i øvelser i tråd med deres hensikt.

Det er imidlertid et faktum at ressurssituasjonen i svært mange av medlemslandene kombinert med pågående operasjoner i stadig større grad har tvunget Alliansen – eller i hvert fall mange enkeltland – til å prioritere mellom å trene og øve for kollektivt forsvar – dvs. høyintensitetsoperasjoner – eller å bidra til internasjonal krisehåndtering. Vi har over tid i mindre grad vært i stand til å gjøre begge deler.

Alliansen har prioritert internasjonal krisehåndtering. De pågående operasjoner er selvsagt et resultat av at nasjonene har vurdert det som kritisk viktig å handle for å unngå potensielle fremtidige sikkerhetsutfordringer.

En naturlig konsekvens av at vi har vært opptatt i Crisis Management-operasjoner, og at vi ikke helt tror på muligheten for væpnet konflikt på alliert territorium, er at vi ikke har trent og øvd så mye som vi kanskje burde på kollektivt forsvar og høyintensitetsoperasjoner.

Gjennom ”Connected Forces Initiative” er NATO imidlertid i ferd med å revitalisere vår fokus på operasjoner i øvre del av konfliktsspekteret. Avslutningen av ISAF er forventet å frigjøre ressurser til økt øvelsesaktivitet innen Alliansen. Man vil også søke å synkronisere Alliansens øvingsbehov med nasjonale øvelser for å sikre både økt utbytte så vel som optimal ressursbruk. Øving og sertifisering av den nye kommandostrukturen vil være en naturlig del av denne prosessen. Et økt fokus på kollektivt forsvar gjennom trening og øving vil utvilsomt bidra til å styrke NATOs evne til å ivareta medlemslandenes kollektive sikkerhet.

Økt evne til å forutse fremtidige kriser gjennom ”Horizon Scanning”, samt sterkere kobling mellom nasjonale hovedkvarter og NATOs kommandostruktur, vil også bidra positivt i prosessen.

Ytterligere reduksjoner i nasjonenes styrkestrukturer vil imidlertid kunne gi motsatt effekt. Vi ser – etter min mening – antydningene til et aldri så lite paradoks. En stadig mindre styrkestruktur vil gradvis gjøre stadig flere nasjoner avhengig av NATO. Samtidig mener jeg å se en tendens til at nasjonene i stadig mindre grad ”investerer” i NATO; men i stedet prioriterer sine nasjonale behov foran Alliansen. Konsekvensen kan bli at nasjonal avhengighet øker proporsjonalt med reduksjonen av NATOs operativ kapabiliteter.

Hva er løsningen på de nevnte utfordringer? Noen har jeg allerede nevnt.

Introduksjonen av CCOMC; ”Horizon Scanning”, regional fokus og tettere kobling mellom NATOs kommandostruktur, NATOs styrkestruktur og de nasjonale hovedkvarterene er et annet aspekt jeg allerede har nevnt. Dette vil lede til et tettere samarbeid og et større nettverk; som forhåpentligvis også vil sikre at en historisk liten kommandostruktur får nødvendig utholdenhet, robusthet og ressurstilgang. Men tilnærmingen er basert på en rekke forutsetninger som det gjenstår å teste. En bi-effekt av dette er imidlertid at NATO vil holde seg godt oppdatert på hva som skjer i NATOs nærområder. Kunnskap om den reelle situasjonen er viktig, og gir bedre forståelse for utfordringene. Jeg kan nevne at her har Norge over en årrekke jobbet iherdig for å få Norge på kartet, og jeg mener vi har lykkes rimelig godt så langt.

Forsvarsplanlegging har jeg kun berørt indirekte. Strukturutviklingen blant medlemsnasjonene, som p t er til dels negativ, vil ha konsekvenser for vår egen forsvarsplanlegging. Vi må forvente at NATOs evne til å respondere militært på uforutsette trusler, i stadig større grad vil være avhengig av hvilke andre militære operasjoner Alliansen er engasjert i; samt hvor disse gjennomføres. NATOs Level of Ambition – evnen til å løse 2 store og 6 små fellesoperative operasjoner – er et ambisjonsnivå som utfordres allerede i dag. Når NATO i dag er militært engasjert i Afghanistan, Kosovo, Tyrkia, Middelhavet, Adenbukten og det Indiske hav; binder dette selvsagt også militære styrker i tid og rom. NATOs kommandostruktur bruker også betydelige deler av sin stabskraft til å lede og planlegge de samme operasjonene. Et lavere internasjonalt engasjement i fremtiden vil dermed kunne bidra til å sikre nødvendig reaksjonsevne.

Endringen til NATOs trenings- og øvelsesprogram har jeg også berørt. Dreiningen er etter min mening, mer enn bare riktig og viktig. Den er helt nødvendig. Hvorvidt vi lykkes med dreiningen vil imidlertid være et resultat av flere faktorer, som f eks ressurssituasjonen og NATOs faktiske fotavtrykk.

  1. Ressurssituasjonen er en faktor.
  2. NATOs faktiske internasjonale fotavtrykk vil være en annen.

OPPSUMMERING

Ærede forsamling. Mine damer og herrer: Dette foredraget har vært basert på offentlig tilgjengelig informasjon; ispedd mine personlige vurderinger og tanker etter 2 år som NMR ved SHAPE.

Jeg har hatt som intensjon å beskrive de viktigste reformprosesser som skjer innenfor Allied Command Operations, og hvordan disse etter min oppfatning, vil påvirke ”deterrence and collective defence in Europe today”. Jeg har også valgt å beskrive noen av utfordringene slik jeg ser dem. Etter mer enn 10 år med et omfattende militært internasjonalt engasjement, er det etter min mening nødvendig å revitalisere betydningen av kollektivt forsvar.

NATO har iverksatt en rekke prosesser som har til formål å styrke det som har blitt en historisk liten kommandostrukturs evne til å forutse fremtidige konflikter; utarbeide militære handlemåter; planlegge, iverksette og lede fremtidige militære operasjoner. Stikkord her er Smart Defence; Connected Forces Initiative; CCOMC og ”Horizon Scanning”, Regional focus» og tettere kobling mellom NATO og nasjonenes kommandostruktur. Og ikke minst – økt trening og øving for høyintensivitetsoperasjoner og dermed «Deterrence and collective defence».

Jeg er sikker på at dette er en utfordring som NATOs medlemsland vil løse. Det vil nok ta noe tid, men dette vil bli løst for å sikre at NATO også forblir en relevant militær allianse i fremtiden.

Takk for oppmerksomheten!

Skriv ut