Foredrag: Kinas militære modernisering og endringer i den regionale maktbalansen mellom Kina og USA

Foredrag i Oslo Militære Samfund

Mandag 13. april 2015

Oberst Per Erik Solli

Tidligere militærrådgiver ved Norsk utenrikspolitisk institutt samt gjesteforsker ved INSS i Washington D.C. og RSIS i Singapore.

Ærede forsamling, mine damer og herrer,

Jeg vil først takke for invitasjonen til å holde et nytt foredrag i Oslo Militære Samfund. Etter å ha vært gjesteforsker ved en tenketank i Singapore var jeg på samme talerstol for litt over et år siden. Da orienterte jeg om sikkerhetspolitiske utfordringer i Stillehavsregionen sett fra et asiatisk perspektiv. Siden den gang har jeg vært gjesteforsker på nytt og denne gangen i Washington D.C.. Jeg var tilknyttet instituttet for nasjonale strategiske studier ved National Defense University og studerte utfordringer i Asia-Stillehavet fra et amerikansk ståsted. USAs syn er også et såkalt lokalt perspektiv fordi landet er en Stillehavsnasjon og har i tillegg vært en hegemoni i regionen i over 60 år. USAs dominerende rolle blir nå utfordret. Geopolitiske forhold i Asia-Stillehavet har gradvis endret seg i de seneste tiårene som en følge av Kinas økende makt og innflytelse. Kina har først og fremst blitt en global økonomisk stormakt, men også en sterkere regional militærmakt.

Min orientering i dag vil først og fremst handle om Kinas militære modernisering og hvilke endringer som har skjedd i maktbalansen mellom Kina og USA. Jeg vil også drøfte dynamikken mellom Kina, USA og andre stater i Øst-Asia. I hovedsak vil jeg prøve å holde meg på et overordnet nivå og drøfte generelle utviklingstrekk, og kun presentere enkelte fakta som eksemplifiserer trender. Noen sentrale problemstillinger er (1) hvorfor Kina har modernisert sine militære styrker, (2) hvordan landet har reformert forsvarssektoren, (3) på hvilken måte er maktbalansen mellom USA og Kina endret, og (4) hvordan er dynamikken mellom Kina, USA og andre land i Asia-Stillehavsregionen?

Kina

Fra en fredelig til en mer markant internasjonal aktør.

Fra 1970-tallet og utover hadde Kina en strategi som først ble kalt «fredelig vekst» og senere «fredelig utvikling» (Peaceful Rise/ Peaceful Development). Det internasjonale samfunnet oppfattet de første endringene i Kina som fredelige og uproblematiske. Lenge ble Kina forbundet med eksport av billige varer til gunst for prisbevisste kunder i hele verden. Vendepunktet var den globale finanskrisen i 2008-09. Lavere etterspørsel i markedene i USA og Europa påvirket Kinas eksportøkonomi. Høye forventninger i egen befolkning kombinert med lavere økonomisk vekst skapte tendenser til intern uro i Kina. For å dempe misnøyen utnyttet ledelsen i Kina den voksende nasjonalismen og selvfølelsen i landet, og markerte seg mer tydelig og «ikke-fredelig» i regionale disputter og internasjonale relasjoner.

I de senere årene har Kina har vært meget offensiv i regionale disputter og opptrådt aggressivt i ulike episoder i forbindelse med uavklarte suverenitetsspørsmål, blant annet over øyer og skjær i Østkinahavet og Sørkinahavet. Denne utfordrende holdningen ovenfor naboer står i skarp kontrast til de første tiårene etter etableringen av Folkerepublikken. Fra 1949 til 2005 avklarte regimet i Kina 17 av 23 territorielle og maritime disputter med sine nabostater. Sannsynligheten er lav for at det blir diplomatiske kompromisser og hensiktsmessige avklaringer i de seks gjenstående sakene. I dag er Kina en langt mer markant aktør, ikke bare regionalt, men også globalt. Før var Kina som fast medlem i FNs sikkerhetsråd en av de mest forsiktige med å bruke sin vetorett. Siden 2005 har 11 ulike resolusjonsforslag i sikkerhetsrådet blitt blokkert av de faste medlemmene. Kina vært med å legge ned veto i 6 av de 11 tilfellene. I de siste årene har Kina vært med å avgi veto i hele 4 av 6 tilfeller (2011-14). Et annet eksempel er at Kina i disse dager arbeider med å etablere en asiatisk konkurrent til Verdensbanken som er dominert av USA og vestlige land. Kina har sagt seg villig til å bidra med inntil 100 milliarder dollar i startkapital til Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), og over 40 land i Asia, Midt-Østen og Europa har søkt om medlemskap i denne konkurrerende institusjonen.

Endringene i ekstern adferd må først og fremst sees i sammenheng med behovet for å ivareta økonomisk vekst og intern stabilitet i Kina. Hovedmålsettingen til landets politiske ledelse er at kommunistpartiet beholder makten, og indre sikkerhetsutfordringer er øverst på prioriteringslisten. Eksterne sikkerhetsutfordringer er lavere på agendaen. Kinas ledelse har lansert en visjon om å revitalisere landet som en ledende global stormakt. Regimet hevder ovenfor egen befolkning at landet er inne i en periode med store strategiske muligheter. Kommunistpartiet har fremmet en langsiktig målsetning om nasjonal foryngelse innen år 2049, som sammenfaller med folkerepublikken Kinas 100års jubileum. Fremtidsvisjonen er at Kina og USA vil være de to dominerende globale supermaktene. Ledende kineserne mener dette er deres rettmessige plass i verden.

Denne semantikken har skapt en forventing i befolkningen om en langsiktig endring som også må bekreftes på kort sikt med enkelte indikasjoner. Kinas mer markante adferd mot naboland, og større vilje til å utfordre USA, kan derfor sees i sammenheng med behovet for å signalisere innenrikspolitisk at landet er på riktig vei. Hensikten er å bidra til oppslutning om regimet underveis mot det «langsiktige målet». Kina er nå lite villig til å inngå kompromisser i saker som de anser som viktige, og pragmatiske diplomatiske løsninger ovenfor USA og asiatiske naboland er mindre sannsynlige enn tidligere. Kommunistpartiets aller viktigste hensyn er å virke sterk og handlekraftig ovenfor egne rekker. Kina som en mer markant utenrikspolitisk aktør kombinert med en mer nasjonalistisk befolkning og et voksende militærvesen er ikke nødvendigvis en risikofri situasjon.

Hvorfor modernisering av de militære styrkene?

Kinas militær modernisering har pågått omtrent siden midten av 1990-tallet. Tilbake i 1979 opplevde Kina et militært nederlag og et tap av ansikt i krigen mot Vietnam, men dette alene førte ikke til selvransakelse og større reformer. En langt viktigere milepæl var Taiwankrisen i 1995-96. Kina var sterkt misfornøyd med den politiske utviklingen i Taiwan og gjennomførte militærøvelser og til og med skarpskyting med missiler i nærheten av øya. Som et svar på kinesernes handlinger sendte USA hangarskipsgrupper til farvannet i nærheten av Taiwan. Kineserne opplevde den gang å bli satt i forlegenhet fordi de kunne hverken beskytte seg mot eller potensielt true den amerikanske marinen. Siden den gang har Kinas forsvarsbudsjetter økt signifikant og den moderniseringsprosessen som startet pågår fremdeles.

Allerede 5 år før Taiwankrisen forstod Kina at de var sterkt akterutseilt stilt ovenfor USAs konvensjonelle militærmakt. Tidligere var Kina mindre bekymret over amerikanernes operativ evne. Koreakrigen på 1950-tallet endte «uavgjort» med en våpenhvile. USAs militære troverdighet var svekket på 70- og 80-tallet etter nederlaget i Vietnamkrigen og det mislykkete forsøket på å redde de amerikanske gislene i Teheran. På 1990-tallet snudde dette og amerikansk militærmakt ble oppfattet å være særdeles overlegen. Gulfkrigen mot Irak i 1991 var en amerikansk militær maktdemonstrasjon som bekymret kinesiske analytikere. Inntrykket av vestlig militær dominans ble bekreftet av koalisjonens offensiv i Bosnia høsten 1995 og den internasjonale luftoperasjonen over Kosovo og Serbia 4 år senere. Flybombingen av den kinesiske ambassaden i Beograd i 1999 førte til at kineserne ble enda mer skeptisk til vestlig militærmakt og våre intensjoner.

I Kina var flere miljøer betenkt over vestlig evne til å angripe mål langt innen i et land uten å lide store tap av egne styrker, og evnen til å invadere et land med mobile og effektive bakkestyrker. Kina har lenge benyttet et atomvåpenarsenal for å avskrekke en angriper, men den landtunge forsvarsstrukturen med relativt mye lett- bevæpnet personell ville ha lite å stille opp mot moderne amerikansk sjømakt og luftmakt.
USA har lenge eksportert avansert militært materiell til sine allierte i Asia-Stillehavet, og sett fra Beijing forverret dette den konvensjonelle maktbalansen ytterligere.

Den gryende konsensusen om behovet for militær modernisering av de konvensjonelle styrkene sammenfalt med gryende økonomisk vekst i Kina. Å starte prosessen med å modernisere Kinas militære styrker var mulig på grunn av stadig større statsbudsjetter og en solid finansiell handlefrihet over flere tiår.

Kinas økonomiske vekst og økningen i forsvarsbudsjettene

Frem til og med 1970-tallet Kina var en relativt lite velstående stat, og på mange måter et fattig land. I 1978 introduserte kommunistpartiet markedsøkonomiske reformer, men la stor vekt på ikke å utfordre det eksisterende politiske systemet. Modellen har blitt omtalt som «sosialisme med kinesiske særtrekk». President Deng Xiaping startet reformene i Guangdeng provinsen, og endringene spredde seg gradvis utover landet. På begynnelsen av 1980-tallet var Kinas nasjonaløkonomi totalt sett mindre enn Nederlands. Kinas bruttonasjonalprodukt per innbygger er fremdeles relativt lavt, men Kina har nå den nest største økonomien i verden og kan overta førsteplassen hvis utviklingstrekkene fortsetter som nå. Kinas økonomiske fremvekst er antagelig den største geopolitiske endringen i moderne tid. I følge ugraderte rapporter fra CIA var den gjennomsnittlige årlige veksten i Kina 13,1% i perioden fra 1980 til 2010. I 1980 var Kinas økonomi 10% av den amerikanske. I 2010 hadde Kina vokst til et nivå som var 75% av USAs nasjonaløkonomi. Kina er uomtvistelig en økonomisk global stormakt, men det er viktig å påpeke at landet ikke nødvendigvis er en global stormakt på andre områder.

Kinas militærutgifter har økt betydelig og i samme mønster som veksten i bruttonasjonalprodukt. Helt siden 1997 har det vært en stabil trend med meget høy prosentvis budsjettvekst innen forsvarssektoren. Kina har i dag verdens nest største forsvarsbudsjett. I henhold til offisielle kilder er det kinesiske forsvarsbudsjettet i 2015 på 145 milliarder dollar, en økning på litt over 10 % fra i fjor. Veksten i forsvarsutgiftene fra 2013 til 2014 var på hele 12,2%. Mange eksperter har påpekt at de reelle kinesiske forsvarsutgiftene er langt større enn det offisielle forsvarsbudsjettet, muligens inntil 40-50% høyere. Dermed kan Kinas reelle forsvarsutgifter i år være på over 200 milliarder dollar.

For å forstå omfanget av endringen over tid er det viktig å huske at for omtrent 20 år siden var Kinas forsvarsutgifter under 10 milliarder dollar. Kinas voksende forsvarsutgifter passerte Storbritannias nivå allerede i 2008 og har siden den gang overtatt andreplassen på globale målestokker. Kinas militærutgifter er nå over tre ganger større enn stormakter som Japan, Frankrike og Storbritannia, og neste fire ganger større enn Indias militærutgifter. I dag har kun USA og Kina et tresifret forsvarsbudsjett målt i milliarder amerikanske dollar. Fremdeles er det amerikanske forsvarsbudsjettet 3-4 ganger større enn det kinesiske, men sistnevnte vokser fremdeles og førstnevnte har stagnert.

Hvordan har Kina modernisert sine styrker?

Kinas konvensjonelle styrker kan nå utfordre nabostater og amerikanske styrker i regionen. I tillegg til å ivareta sine nasjonale defensive oppgaver er Kinas forsvar i stand til å projisere militærmakt utenfor egne grenser, spesielt utover havområdene. Etter Sovjetsamveldets sammenbrudd i 1991 kunne Kina nedprioritere forsvar av landegrensene i nord og vest, og legge større vekt på utvikling av militærmakt for å kunne øve innflytelse over havområdene i sør og øst. For å bruke et militært fagspråk har Kinas militære styrker allerede en solid evne til å utøve kontroll over nære havområder og i tillegg nekte andre å anvende havområdene lengre ut. I grove trekk har Kina en viss evne til å kontrollere Østkinahavet og Sørkinahavet hvis det bryter ut en militær konflikt og i stor grad forstyrre eller nekte andre bruk av Filippinerhavet til militære formål. Utviklingen må første og fremst sees i sammenheng med Taiwans betydning av i kinesisk sikkerhetspolitikk. Kina ønsker ikke å oppleve igjen den handlingslammelsen de erfarte i 1995-96. Selv om andre utfordringer er mer fremtredende i nåtidens nyhetsbilde må vi ikke glemme hvor sentral Taiwan er i kinesisk maktpolitikk.

Dagens versjon av Kinas militære styrker har ulike byggesteiner. Et sentralt satsningsområde har vært å gi marinen, flyvåpenet og de strategiske missilstyrkene mer tidsmessige systemer og våpen. Inventaret består av langtrekkende og presisjonsstyrte kryssermissiler og ballistiske missiler som kan brukes mot sjømål og landmål. Kina er ikke bundet av INF-traktatens forbud mot missiler med mellom 500 og 5500 km rekkevidde. Det kinesiske forsvaret har flere typer missiler innen alle kategorier rekkevidder. Et annet viktig element i kinesisk forsvarsplanlegging er en asymmetrisk konvensjonell strategi for å utfordre amerikanske og andre militære styrker som i dag er sterkt avhengig av nettverksteknologi og satellitter. Kina har derfor utviklet en offensive operativ evne i både det digitale rom og verdensrommet. En kinesisk våpentest i 2007 var vellykket i den forstand at de klarte å ødelegge en defekt værsatellitt, men det resulterte i så mye romsøppel i bane over jorden at kineserne fikk krass kritikk fra mange i det internasjonale samfunnet. I tillegg til å kunne gjennomføre offensive cyberoperasjoner i krise og krig, er kineserne også meget aktive i domenet i fredstid. Ikke bare USA, men også Norge har fått merke denne aktiviteten i egne nettverk og datasystemer.

Kinas atomvåpenprogram starte på 1960-tallet. Landet har oppdatert sine atomvåpen og arsenalet inkluderer omtrent 250 atomvåpen. Det reelle antall missiler og våpen i Kina er heftet med noe usikkerhet på grunn av mangel på åpne inspeksjonsregimer og fordi kinesere har mange mobile missilsystemer skjult i et omfattende system av fjellhuler og hangarer. Kina er en mellomstor atommakt på samme nivå som Storbritannia og Frankrike. Kina har en tradisjonell triade og kan levere atomvåpen fra bombefly, ubåter og landbaserte enheter. Missilene har ulike rekkevidder og kan true både nabostater og USA. Kina er derimot langt unna nivået til Russland og USA som begge har over 4000 atomvåpen i sine inventarer. Kinas strategiske defensive doktrine ekskluderer førstebruk av atomvåpen i en konflikt, og de vil kun gjengjelde et angrep. Offisielt er formålet med Kinas atomvåpenprogram å avskrekke og forhindre at noen kan true med eller anvende atomvåpen mot landet.

Kinas store militærvesen består av i alt 2,3 millioner personell, både kvinner og menn. En rekke nye våpentyper er introdusert og som sagt har missilstyrkene, marinen og flystyrkene vært prioritert de siste tiårene. I tillegg har forsvarsledelsen lagt stor vekt å introdusere moderne informasjonsteknologi i hele forsvaret. Ambisjonsnivået er økt nettverksbasering og integrering som legger forholdene bedre til rette for fellesoperasjoner og effektiv kommando og kontroll.
Kinas forsvar anvender satellitter til en rekke tradisjonelle formål, og landet har til og med et eget program for navigasjonssatellitter for å ha nasjonal kontroll på posisjonsdata. BeiDou systemet er planlagt å være ferdig utbygget og operativt i år 2020.

I de strategiske missilstyrkene er det 100.000 personer som betjener missiler med både atomvåpen og konvensjonelle stridshoder. Andre artillerikorps har i den senere tid fått en utvidet rolle innen konvensjonell krigføring. En viktig utviklingstrekk er innføringen av det landbaserte anti-sjømålsmissilet DF-21 som potensielt kan anvendes mot hangarskip. Men, den største og tradisjonelle rollen for Andre artillerikorps er å avskrekke med atomvåpen. De mest langtrekkende missilene kan nå USA og Europa.

Hæren er den største forsvarsgrenen med i alt 1,6 millioner mennesker i uniform, og er dermed verdens største arme. I tillegg er det en reservestyrke på cirka 510.000 personer. Moderniseringen av hæren har ført til økt pansring og mekanisering (40%), men fremdeles er over halvparten av landstyrken lette infanteristyrker. Kina har 18 armekorps fordelt til flere militærdistrikter. Noen landstyrker finnes også i organisasjonen til andre forsvarsgrener (marinekorps og luftbårne styrker).

Marinen har vært gjennom en av de største militære endringene i Kina. Overgangen fra en ren kystmarine til en havgående marine har ført til en satsning på nye typer skip og ikke minst en betydelig kompetanseheving for personellet. Kina fikk sitt første hangarskip i 2012 og har planer om å bygge et til. 235.000 personer er tilknyttet forsvarsgrenen. Den kinesiske marinen er mer offensiv og i stand til å operere på åpne hav, men har fremdeles en betydelig kystflåte. Kina har 4 strategiske og 66 taktiske ubåter som er sentrale for landets nye militærstrategi og doktrine. Den nye Jin-klassen atomubåter har 12 JL-2 ballistiske atomvåpenmissiler med en rekkevidde på 7400 km. Marinen har 72 overflatefartøy og derav 1 hangarskip, 17 destroyere og 54 fregatter. I tillegg har Kina over 200 korvetter og andre fartøyer som opererer i kystnære farvann. Marinen inkluderer også hele 211 logistikk og støttefartøy. I Marinens flyvåpen er det 332 flymaskiner og marinekorpset består av 10.000 marinesoldater.

Kinas store flyvåpen inkluderer over 2800 flymaskiner, bakkebaserte kontroll- og varslingssystemer, over 600 luftvernmissilsystemer og omtrent 16.000 kanonluftvern. Forsvarsgrenen er bemannet av 400.000 kvinner og menn. Flyparken inkluderer bombefly, kampfly, radarovervåkningsfly, tankfly, transportfly, ulike typer helikoptre og ubemannede fly/droner. Mye av materiellet er av eldre design, men stadig flere moderne systemer blir introdusert i forsvarsgrenen. Sist gang Kinas flyvåpen fikk kamperfaring var under Koreakrigen på 1950-tallet. Det store flyvåpenets reelle operative yteevne i en moderne væpnet konflikt er et åpent spørsmål, men det er ikke den eneste usikkerheten knyttet til Kinas forsvar.

Kinas forsvarsbudsjett er stort, moderniseringsprogrammet har vart i mange tiår, og det er lett å bli imponert av antall systemer og størrelsen på personellmassen. For å ha et balansert perspektiv er det viktig å være klar over ulike problemer og utfordringer. Selv om kinesisk media og offentlige kilder fremhever innføringen av moderne systemer er det kinesiske forsvaret fremdeles en god blanding av gamle og nye løsninger.
Kinas militære styrker mangler praktisk kamperfaring fra høyintensitetskonflikter. Enkelte av deres styrker har deltatt i internasjonale operasjoner, men stort sett i den lavere delen av konfliktskalaen. Både internasjonale og kinesiske analytikere har stilt spørsmålstegn ved den store og komplekse organisasjonens evne til å gjennomføre reelle og integrerte fellesoperasjoner. Et eksempel på mangel på kompetanse og erfaring er at enkelte kampflygere i den amerikanske marinen har individuelt gjennomført flere landinger på hangarskip enn summen av erfaringen til alle marineflygere i Kina. En stor sak i Kina er utfordringer med etikk og moral. Staten Kina har et generelt problem med korrupsjon og det inkluderer også den militære organisasjonen. President Xi Jingping gjennomfører en aktiv kampanje mot korrupsjon og militære ledere har også blitt etterforsket, tiltalt og dømt.

Hvordan vil Kinas forsvar utvikle seg på lang sikt? Det er vanskelig å spå, men en indikator er hvor mye landet investerer i militær forskning og utvikling. Eksperter har påpekt at Kina i år bruker 10 milliarder dollar på sektoren, som er dobbelt så mye som summen av alle militære forskning og utviklingsbudsjettene i alle vesteuropeiske land. Men, hvilke perspektiver har USA på den militære utviklingen i Kina?

Maktbalansen mellom Kina og USA

Et viktig poeng er at de seneste geopolitiske endringene i Asia-Stillehavet har skjedd seg uten væpnet konflikt eller krig mellom gamle og nye stormakter, et ikke ukjent fenomen i verdenshistorien. USA var imøtekommende ovenfor den kraftige økonomiske veksten i Japan som startet på1960-tallet og førte til at landet fikk verdens nest største bruttonasjonalprodukt. Japan økonomiske vekst flatet ut på 1990-tallet og Kina har nå overtatt andreplassen. Japan har et lite forsvarsbudsjett, selvpålagte restriksjoner og er alliert med USA. Japan har derfor aldri utfordret amerikanernes hegemoni i Asia-Stillehavet. Endringene i maktbalansen mellom Kina og USA har fått større konsekvenser. Kinas nasjonaløkonomi kan muligens bli den største i verden i løpet av det neste tiåret. Kinas militærmakt har økt betydelig og landet har fått mer innflytelse i internasjonal politikk, men uten å være i krig/konflikt med USA som er den etablerte globale og regionale hegemoni. Det kan forklares med Kinas tidlige vektlegging av en fredelig vekst og USAs initiale engasjementspolitikk ovenfor kineserne. USA og Kina er i dag økonomisk avhengig av hverandre og vil begge tape mye på en forvitring av forholdet seg imellom. USA og Kina har vidt forskjellige politiske systemer og amerikanerne har historisk sett arbeidet for å promotere den liberale demokratiske modellen ovenfor andre land. Sannsynlighet er meget lav for at Kina vil la seg påvirke av vestlige politiske modeller. Økonomimodellen er relativ lik i begge land siden Kina i praksis har innført en variant av markedsøkonomi og kapitalisme. Kina og USA har et meget ulike syn i prinsipielle saker som talefrihet, sensur og menneskerettigheter, men ulikheter og motsetninger har tidligere ikke stått i veien for dialog og samarbeid.

USA og Kina normaliserte sitt forhold allerede tidlig på 1970-tallet og hadde Sovjetsamveldet som felles motpart. Kinas gryende økonomiske vekst fra 1980-tallet og utover ble oppfattet som et positivt utviklingstrekk. USA importerte kinesiske varer i økende grad og flere amerikanske bedrifter flyttet sin produksjon til Asia for å redusere kostnader. Taiwankrisen i 1995-96 ble et varsel ovenfor USA at forholdet til Kina ikke nødvendigvis ville være uproblematisk. På slutten av 1990-tallet begynte enkelte miljøer i USA å overvåke utviklingen i Kina nøyere, og spesielt den militære opprustningen. Amerikanernes globale krig mot terror fra 2001 tok mye av oppmerksomheten bort fra den militære moderniseringen i Kina. Analyser av de langsiktige konsekvensene av Kinas økte maktposisjon ble nedprioritert i mange år. Vendepunktet var Kinas endrede regionale adferd etter finanskrisen i 2008-09 og bekymringsmeldinger fra USAs allierte i Asia. Parallelt med USAs nedtrapping i Irak og Afghanistan fikk Kina gradvis større oppmerksomhet i amerikansk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Den reviderte amerikanske strategien ble først kalt Pivot-to-Asia, men har siden blitt kalt «rebalansering». USA har i de senere år balansert mellom en engasjementspolitikk og oppdemmingspolitikk ovenfor Kina. Amerikanerne hevder offisielt at de ikke har en oppdemmingspolitikk, men en rekke tiltak de siste årene tilsier at USA ikke lengre har en ren engasjementspolitikk.

Etter lanseringen ble USAs Pivot-to-Asia og rebalanseringsstrategi misforstått i flere land og grupperinger. Noen oppfattet endringen slik at USA kun ville konsentrere seg om Asia-Stillehavsregionen på bekostning av andre. Amerikanerne er meget klar på at de fremdeles har et globalt engasjement, men hovedprioritetene er utfordringer i Asia-Stillehavsregionen og Midtøsten. I tillegg vil USA fremdeles være involvert i Europa, Afrika, Latin-Amerika og andre deler av verden. Reaksjoner i Europa var en av årsakene til USAs bytte av navn på strategien, men hovedinnholdet er det samme.

Fra 2010 og utover ble utfordringer i globale allmenninger et prioritert tema i amerikanske regjeringsdokumenter. Dette var en indikasjon på at USA forsto at verdensbildet og maktbalansene var i endring. Globale allmenninger er de områder som er utenfor nasjonalstatens suverenitet, med andre ord internasjonale farvann, internasjonalt lufttom og det ytre rom. Cyberdomenet regnes også som en global allmenning. Etter slutten av den kalde krigen var USAs maktposisjon så dominerende at statsvitere brukte begrepet unipolar for å beskrive verdensorden. Amerikanerne var en garantist for å sikre internasjonal handel og fri flyt av varer, og kunne håndtere alvorlige trusler mot global sikkerhet og stabilitet. I 2010 erkjente viktige ekspertmiljøer i USA at maktsystemet i verden hadde forandret seg og at amerikanerne alene ikke kunne håndtere fremtidige globale utfordringer. Kinas økte globale maktposisjon og endrede regionale adferd var en viktig faktor i det reviderte verdensbildet. USA og en rekke andre land, deriblant Norge, deltok i et større prosjekt i 2011-12 som utredet fremtidige utfordringer i globale allmenninger og hvordan håndtere dem. NUPI, Forsvaret, FFI og andre norske kompetansemiljøer deltok i det flernasjonale prosjektet.

Fri tilgang til internasjonale havområder og stred i Asia-Stillehavet er særdeles viktig for verdensøkonomien. USAs sterke forsvar, og spesielt deres marineflåte, har til nå vært en garantist for fred og stabilitet i regionen. Amerikanerne har hatt suverenitet over territorium i Asia-Stillehavet i over hundre år og betrakter seg selv som en lokal aktør. I dag har amerikanerne en betydelig militær tilstedeværelse med faste stasjonerte styrker blant annet i Japan og Sør-Korea, og på Guam, Hawaii og andre amerikanske stillehavsøyer. USAs Stillehavskommando består av US Pacific Fleet, US Pacific Air Forces, US Army Pacific og US Marine Forces Pacific. I alt er 330.000 militært og sivilt personell stasjonert i regionen og det utgjør en femtedel av USAs totale styrke. Stillehavsflåten inkluderer fem hangarskipsgrupper med 140.000 personell, 180 skip og 2000 flymaskiner. To tredjedeler av det amerikanske marinekorpset er til stede i Stillehavsregionen og inkluderer 85.000 personer og 2 marineekspedisjonsstyrker.

Det amerikanske flyvåpenet har 435 fly og 43.000 personer stasjonert i Stillehavsområdet. Hærens fotavtrykk er 60.000 personer og 5 Stryker brigader. I regionen har USA også ca 1200 spesialstyrker og en stor kystvakt med i alt 27.000 personell.

Når USA vurderte Asia-Stillehavsregionen etter omprioriteringene for 5-6 år siden ble det identifisert to utfordringer. For det første demret det for militære planleggere at en eventuell militær konflikt med Kina ville bli lang mer symmetrisk og likeverdig enn noe annet tilfelle i den senere tid. For det andre hadde USAs militære styrker lenge vektlagt andre typer operasjoner enn klassisk høyintensitets krig og amerikanere manglet en relevant tilnærming ovenfor store militære aktører som Kina. Air-Sea Battle konsept ble et prioritert initiativ i 2009 og en ferdig utviklet versjon ble formelt godkjent av forsvarsledelsen i 2011. Samme år ble et Air-Sea Battle kontor opprettet i Pentagon. Under utviklingsfasen i 2009-10 ble Kina og Iran eksplisitt nevnt som hovedutfordringer, men senere hevdet amerikanerne at Air-Sea Battle konseptet var generisk og innrettet mot en rekke typer utfordringer. I samme periode opprettet USA nye militærbaser i Asia-Stillehavet og fikk i stand flere militære samarbeidsavtaler med nye partnere. USAs marine offentliggjorde at de ville prioritere operativ tilstedeværelse i Stillehavet (60% innen 2020). Det amerikanske flyvåpenet annonserte at alle flyskvadroner stasjonert i USA fikk pålegg om å delta regelmessig på øvelser i Asia. Amerikanerne har også prioritert internasjonal stasjonering av nye systemer til denne verdensdelen. Eksempler er utstasjoneringen av de nyeste Virginia-klasse ubåtene, F-22 og F-35 kampfly samt P-8 maritimt overvåkningsfly.

Kina reagerte på USAs nye konsept og planer om en tydeligere amerikansk militært nærvær i Asia-Stillehavet. Paradokset er at den kraftigste kritikken mot Air-Sea Battle konseptet oppsto i USA. Krefter i hæren og marinekorpset beskyldte marinen og flyvåpenet for å ha utviklet det nye konseptet kun for å sikre finansiering av egne favorittprosjekter, som også ville binde opp en betydelig andel av forsvarsbudsjettet. Amerikanske analytikere stilte spørsmålstegn ved et av premissene for konseptet som er å angripe kinesiske radarer og missilbatterier på fastlandet. Siden Kina er en atomvåpenmakt er et angrep på landets kjerneområder en alt for risikabel tilnærming i følge flere debattanter. En tredje innvending mot Air-Sea Battle konseptet var at det ikke er relevant mot de reelle utfordringer som USAs allierte står ovenfor i Sørkinahavet og Østkinahavet. Kina bruker tvangsdiplomati og en rekke paramilitære fremgangsmåter for å endre situasjonen i de nære havområdene. Kineserne går frem med små steg over lang tid og unngår store konfrontasjoner. Konvensjonell militærmakt kan ikke anvendes ovenfor denne type hybride utfordringer. I år ble Air-Sea Battle konseptet satt ut av kraft og kontoret i Pentagon ble nedlagt. Amerikanerne har annonsert at de vil utarbeide nye militære løsninger som vil bli offentliggjort i høst.

En annen intern kritikk i USA har vært at rebalanseringen ovenfor Asia-Stillehavet har vært for dominert av forsvarssektoren og for mye preget av hensynet til den militære maktbalansen ovenfor Kina. USAs politiske og økonomiske posisjon i Asia i forhold til Kina er viktig i forhold til amerikanske egeninteresser. For et par år siden begynte amerikanske eksperter å anbefale en sterkere vektlegging av USAs ikke-militære utfordringer i regionen. Siden 2010 har USAs president og sentrale statsråder deltatt regelmessig på møter i asiatiske internasjonale møteforumer. Bilaterale politiske møter mellom USA og Kina og andre asiatiske land forgår hyppig og regelmessig. USAs prioriteringer andre steder i verden etter 11. september skapte et regionalt politisk åpenrom som Kina kunne fylle, men amerikanerne er nå i ferd å gjeninnta en aktiv rolle i Asia-Stillehavet. Et prioritert initiativ er forslaget om en frihandelsavtale for Stillehavsnasjonene (TPP), men USA har en lang vei å gå internasjonalt og nasjonalt før en slik ordning kan komme på plass. USAs nye forsvarsminister, Ash Carter, holdt nettopp en tale om den neste fasen i USAs rebalansering ovenfor Asia-Stillehavet. Carter påpekte at halvparten av verdensbefolkningen vil leve i regionen i år 2050, og at innen år 2030 vil halvparten av verdens middelklasse bo i Asia-Stillehavet med påfølgende konsekvenser for forbruk og globalt handelsmønster. I talen la forsvarsministeren stor vekt på diplomatiske og økonomiske utfordringer og løsninger, og la vekt på en funksjonell sameksistens med et mektigere Kina. Carter pekte også på urovekkende kinesisk adferd i lokale konflikter. Forsvarsministeren minnet også om at verdens største militærvesener er i Asia-Stillehavet og at militærbudsjettene i regionen er størst i verden. Et hovedspørsmål er om området er militær en kruttønne som kan eksplodere snart eller om regionen fortsatt vil være stabil under de fremtidige endrings- og vekstfasene?

Selv om det ikke har vært alvorlige kriger og konflikter i Asia-Stillehavet i den senere tid betyr det ikke at fremtiden vil være fredelig. For eksempel kan en væpnet konflikt mellom Kina og en av USAs allierte i Asia føre til en dramatisk forverring av situasjonen. Konsekvensene av en slik utvikling vil være særdeles alvorlige både regionalt og globalt. Derfor er forholdet mellom Kina, USA og andre land i Asia-Stillehavet et meget viktig tema.

Dynamikken mellom Kina, USA og andre land i Øst-Asia

Først, noen generelle betraktninger om den geopolitiske situasjonen i Asia som er preget av fastlåste og uavklarte situasjoner. Koreahalvøya er fremdeles delt og det har ikke vært noe fremdrift eller politiske avklaringer etter våpenhvilen som ble inngått for 60 år siden. Taiwans status versus fastlandkina har lenge vært en uavklart sak og vil være det i den nærmeste fremtid. Russland og Japan har enda ikke inngått en fredsavtale etter den andre verdenskrig på grunn av en uenighet om suvereniteten over Kurilene. Kina og India har ikke avklart alle tvister om landegrensen mellom landene. Konfliktpotensialet er størst i Sørkinahavet og Østkinahavet hvor suvereniteten over en rekke øyer og farvann i er uavklarte og hvor det er mange overlappende krav. Kina har opptrådt meget bestemt og aggressivt i Sørkinahavet og Østkinahavet de siste årene, men bruker ikke tradisjonell militærmakt og krig for å oppnå sine mål. Kinas hybride tilnærming er kompleks og gradvis.

Den største geopolitiske endringen i Asia er den sterke økonomiske veksten som inkluderer lang flere land enn Kina og Japan. Økte nasjonalbudsjetter kombinert med regionale sikkerhetspolitiske spenninger har ført til en militær opprustning i hele regionen. En indikator er at i 2012 var de samlede forsvarsbudsjettene i Asia for første gang høyere enn de samlede forsvarsbudsjettene i Europa. Militærutgifter i Asia har økt med hele 27 % siden 2010. Et annet viktig moment angående regionens militære betydning er at 5 av de 7 erklærte atomvåpenmaktene er i Asia-Stillehavet.

En tilleggseffekt av den nye økonomiske og politiske situasjonen er fremvekst av nasjonalisme og et sterkere selvbilde i land som Kina og Japan, men flere stater i regionen begynner også å bli preget av et sterkere selvbilde. Hedging eller balansering er et annet fremtredende fenomen i Asia. Et vanlig mønster er at nabostatene til Kina ønsker seg solide sikkerhetspolitiske og militære bånd til USA samtidig som de opprettholder sterke handelspolitiske og økonomiske bånd til Kina. Stater ønsker å opprettholde et forhold til flere stormakter og ønsker for eksempel ikke å velge mellom Kina og USA. Et tredje fenomen i asiatisk kultur er et skille mellom sikkerhetspolitisk saker og økonomi. Mellomstatlig handel kan ofte være upåvirket av militær spenning, men ikke alltid selvsagt. Et fjerde forhold som kjennetegner Asia er svake flernasjonale organisasjoner. Kina foretrekker bilaterale relasjoner og forhandlinger med andre stater, og selvsagt fordi de er den sterke part i er tosidig forhold. USA prøver å promotere sterkere internasjonale organisasjoner i Asia-Stillehavet, men møter motstand. Det er en sterk kultur i Asia for uformelle og diskré diskusjoner før beslutninger annonseres formelt. Reelle og åpne diskusjoner i flernasjonale møter, hvor man muligens kan tape ansikt i all offentlighet, bryter med denne tradisjonen.

Asiatisk stater er meget åpne på at de er bekymret for Kinas maktpolitikk og ønsker å kompensere for dette forholdet. Noen av Kinas nabostater ønsker derfor mer amerikansk militært tilstedeværelse og et tettere forsvarssamarbeid. Fra før har USA bilaterale forsvarsallianser med Japan, Sør-Korea, Australia, Filippinene og Thailand. Enkelte nye ordninger har blitt etablert i løpet av de siste årene. Det amerikanske marinekorpset vil på rotasjonsbasis trene styrker på inntil 2500 personer ved en australsk base i Darwin. Våren 2013 startet utstasjonering av fire amerikanske Littoral Combat Ship i Singapore. USA får antagelig igjen de baserettigheter de tidligere mistet på Filippinene på 1990-tallet. Det amerikanske flyvåpenet vil sende flyskvadroner fra det amerikanske fastlandet og øve regelmessig fra baser i Australia (Darwin and Tindal), Singapore (Changi), og Thailand (Korat). Det amerikanske praktiske militære samarbeidet med Indonesia, Malaysia, Brunei og til og med Vietnam har blitt tettere i løpet av de siste årene.

USA har i disse dager fått en utfordrende situasjon angående økonomisk makt og innflytelse i Asia. Prosessen om å etablere en frihandelsavtale for stillehavslandene går meget sakte fremover, og Kina ikke ønsker å være med i dette regimet. Amerikanske politikere lenge har blokkert Kinas ønske om mer innflytelse i verdensbanken og det internasjonale pengefondet. Derfor har Kina tatt initiativ til å etablere en egen internasjonal investeringsbank (AIIB), og mange land i og utenfor regionen har søkt om medlemskap. Hvem som får bli medlemmer i AIIB blir annonsert onsdag denne uken (15. april)USA og Japan har holdt seg utenfor prosessen og står ovenfor viktige politiske og økonomiske konsekvensanalyser.

Avslutning

Parallelt med et sterkt økende bruttonasjonalprodukt har Kinas forsvarsutgifter vokst betraktelig. Kinas militære styrker har blitt mer moderne og har fått en offensiv evne langt utover egne landegrenser. Den militære maktbalansen mellom USA og Kina har endret seg de siste tiårene. USAs atomvåpenarsenal er overlegent, men Kinas konvensjonelle styrker har fått en evne til å gjennomføre mange typer avanserte operasjoner. Kina kan ikke reelt sett true USA, men amerikanernes militære handlefrihet i kinesiske nærområder har blitt kraftig redusert. Kinas mer markante adferd ovenfor naboland har ført til at de samme statene ønsker å knytte sterkere sikkerhetspolitiske og militære bånd ovenfor USA. Nabolandene ønsker fremdeles sterke økonomiske bånd og handelsforbindelser til kineserne. Kina har blitt en global økonomisk stormakt og en regional militær stormakt, men har fått mindre handlefrihet til å løse tvister med naboer på grunn av sterkere intern nasjonalisme og idealisme.

USAs forsvar er fremdeles på tegnebrettet når det gjelder å finne en løsning som vil reetablere deres konvensjonelle militære overlegenhet. Amerikanerne vil i den nærmeste fremtid mest sannsynlig prioritere økonomiske og politiske forhold i Asia-Stillehavet. USA prøver å påvirke Kina som en ny stormakt til å ta mer fellesansvar for regionale og globale utfordringer, og ikke bare være en gratispassasjer i verdenssamfunnet. Kina har i flere år deltatt med marinefartøy i anti-pirat operasjonene utenfor Afrika. Marinefartøy fra Kina bidro til transport av kjemiske våpen ut av Syria. Medisinsk personell fra Kina har også bidratt for å bekjempe Ebola i Afrika. Derimot vil Kina fremdeles i den nærmeste fremtid først og fremst forfølge sine egne nasjonale målsetninger og interesser. Det vil bli interessant å følge den videre utviklingen i Kina og hvordan den til nå voksende stormakten vil påvirke fremtidige regionale og globale forhold.

Takk for oppmerksomheten.

Skriv ut