Foredrag: Et skråblikk på FMR (Forsvarssjefens Militærfaglige Råd)

Ståle Ulriksen Forsker ved Sjøkrigsskolen Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

Den 1. oktober 2014 bestilte Forsvarsministeren et fagmilitært råd fra Forsvarssjefen. Bestillingen ble konkretisert i et eget skriv på sju sider.

Ambisjonen som ble formulert for Forsvaret i dette rammeskrivet er ganske formidabel:

Ambisjonen for Forsvaret er at vi med nasjonale ressurser skal kunne håndtere en alvorlig sikkerhetspolitisk krise i våre nærområder. Dette inkluderer evnen til å gjennomføre en fellesoperasjon med våre nasjonale styrker, og legge til rette for allierte forsterkninger om nødvendig.

Ved en trussel mot Norge som utløser kollektivt forsvar i NATO, må Forsvaret ha evne til å gjennomføre operasjoner inntil allierte forsterkninger er på plass. Forsvaret må i en slik situasjon også kunne motta og understøtte allierte forsterkninger, samt delta i allierte fellesoperasjoner.

Forsvaret skal videre ha tilgjengelige styrker for bidrag i internasjonale operasjoner, herunder artikkel 5-operasjoner, utenfor Norge. Omfanget for slik deltakelse må imidlertid avveies mot tilgjengelighet av styrker og behovet for nasjonal beredskap i våre nærområder.

Samtidig skal Forsvaret være i stand til å ivareta en rekke fredsoperative oppgaver som overvåking, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Et nasjonalt beslutningsgrunnlag skal sikres gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning.»

Dette er krevende for et Forsvar som det siste tiåret først og fremst har fokusert på innsats i internasjonale operasjoner, og der nasjonal beredskap har vært tonet ned. Ambisjonen om «invasjonsforsvar i en landsdel» ble gitt opp i 2002, men kravet om at Forsvaret må «ha evne til å gjennomføre operasjoner inntil allierte forsterkninger er på plass», er som et ekko fra Den kalde krigen. Den gang var riktignok trusselen åpenbar og motpartens kapasitet betydelig større. Men Norge maktet i 1990 ikke å opprettholde kvaliteten på Forsvaret selv om landet brukte 3,3 prosent av sitt brutto nasjonalprodukt på Forsvar. I 2015 ligger forsvarsutgifter som andel av BNP på rundt 1,4 – 1,5 prosent, omtrent 44 milliarder kroner. Nå ville 3,3 prosent av BNP ha gitt et forsvarsbudsjett på 99 milliarder kroner. Norge har altså ikke et invasjonsforsvar. Forsvarssjefens fagmilitære råd forutsetter da også at Norge kan få hjelp tidlig i en krise.
NATOs evne og vilje

Både det nåværende og det foreslåtte norske forsvarskonseptet er bygd på den avskrekkende effekten av medlemskapet i NATO. Denne effekten er avhengig av NATOs troverdighet som politisk og militær allianse. Norge forventer altså politisk solidaritet og militære forsterkninger fra NATO i en krise. Men hvordan er det stelt med den indre solidariteten og den militære evnen i NATO?

Den 5. september 2014 satt statsminister Erna Solberg, utenriksminister Børge Brende og forsvarsminister Ine Marie Eriksen Søreide i Cardiff sammen med kolleger fra NATOs 28 medlemsland. Det var et alvorlig møte. Russland hadde begått et eklatant brudd på folkeretten og okkupert Krim og ISIS hadde stor framgang i Midtøsten. Møtedeltakerne sluttet seg til høytidelige erklæringer om solidaritet og enhet. I erkjennelse av behovet for å styrke den militære evnen ble de enige om at alle som brukte under to prosent av BNP på forsvaret skulle stanse kuttene og «ta sikte på å bevege seg mot» to prosent innen et tiår. Teksten var rundt formulert. Problemet var at de færreste av møtedeltakerne hadde til hensikt å holde løftene sine. Det er ganske talende for situasjonen at Forsvarssjefen har bedt om en budsjettøkning som på langt nær vil bringe andelen av BNP opp på to prosent. Han mente det ikke var realistisk å be om mer…

Andelen av BNP brukt på forsvaret er i seg selv ikke avgjørende for om et land har et godt forsvar eller ikke. Men det er en indikasjon. Og et løfte er et løfte. Om løftet ikke holdes, og om statsledere velger å bruke ordkløveri for å slippe unna, bør man kanskje stille spørsmål ved et annet og langt mer alvorlig tema. Artikkel fem i Den nordatlantiske traktat er selve grunnsteinen i NATO. Den oppfattes, i hvert fall i Norge, som en garanti for nærmest automatisk militær hjelp i krise og krig. Men teksten lyder slik, og legg merke til formuleringen på slutten;

«Partene er enige om at et væpnet angrep mot en eller flere av dem i Europa eller Nord-Amerika skal betraktes som et angrep mot dem alle, og er følgelig blitt enig om at hvis et slikt væpnet angrep finner sted, vil hver av dem under utøvelsen av retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar, som er anerkjent ved artikkel 51 i De forente nasjoners pakt, bistå den eller de angrepne parter ved enkeltvis og i samråd med de andre parter straks å ta slike skritt som den anser for nødvendig, derunder bruk av væpnet makt, for å gjenopprette det nord-atlantiske områdes sikkerhet.» (min uthevning).

Det er altså opp til medlemslandene selv å tolke situasjonen og velge om de vil sette inn militære styrker eller ikke. Vil de det? Den 10. juni publiserte Pew Research Centre resultatene fra en stor spørreundersøkelse: mente folk at deres land burde bruke militær makt for å støtte et annet NATO-land som kom i alvorlig militær konflikt med Russland? Bare i USA og Canada svarte et flertall positivt på dette. Ingen av de seks største EU-landene hadde et postivt flertall. I tre land var det flertall for å ikke stille opp militært; i Tyskland (58 %), i Frankrike (53 %) og i Italia (51). Bare 38 % av tyskerne mente at landet burde stille opp militært for allierte. Nå kan opinionen endre seg, og det er heller ikke opp til opinionen å ta slike avgjørelser. Men likevel, tallene gir grunn til bekymring.

Hva så med evnen? Har ikke NATOs medlemsland en overveldende militær overlegenhet i forhold til alle andre? Har ikke europeerne alene mye større styrker enn Russland? Joda. På papiret.

Den 15. juni publiserte European Political Strategy Centre en rapport som viser at i perioden 2005-2014 har EU-landenes militære forbruk sunket med 9% og USAs med 0,4%. Samtidig har Russland økt sitt militære forbruk med 97 % og Kina med 167 %. Både Russland og Kina fortsetter å øke kraftig, mens både USA og alle de store europeiske NATO-landene, med Polen som hederlig unntak, fremdeles kutter kraftig i sine budsjetter.

Det har ikke vært tilsvarende reduksjoner i styrkestrukturen i NATO. Dermed får hver avdeling mindre penger til nytt materiell, vedlikehold og reservedeler og øvelser. Vakanser blir ikke fylt opp og det blir huller i rekkene. Dette har gradvis skjedd med det norske forsvaret. Dermed synker beredskapen. Raskt. Forsvarskomiteen i det britiske parlamentet pekte den 17. mars på at 8% kutt i forsvarsbudsjettet i 2012 førte til 20-30 prosent reduksjon i operative evne. Med fortsatte kutt blir stadig færre styrker i stand til å kunne rykke ut på kort varsel. For en angriper betyr dette at han har et mulighetsvindu der han kan rekke å etablere kontroll over et område, et faite accompli, før NATO rekker å reagere med tyngde.

Men NATO har da også styrker som kan settes raskt inn? Ja, men det løser ikke nødvendigvis problemet for Norge. I Cardiff ble man enige om å revitalisere NATO Response Force (NRF). NRF ble operativ i 2006, men har siden slitt med å få øremerket nok styrker. Det koster å bidra til NRF. Hæravdelinger er avgitt for et helt år der de ikke kan settes inn i andre internasjonale operasjoner eller flernasjonale styrker. I tillegg må styrkene gjennom et opptreningsprogram på minst seks måneder. Medlemslandene planlegger normalt i god tid for hvilke styrker de vil bidra med. I tider med trange budsjetter brukes en stor del av øvingsbudsjettene på de styrkene som skal delta i NRF. Det betyr at de øvrige styrkene, de som ikke har fått et slikt oppdrag, får enda mindre penger til øvelser, personell, ammunisjon og utstyr.

Men selv i en situasjon der NATO lykkes med å sette opp NRF som planlagt, vil alliansen bare kunne forsterke ett operasjonsområde raskt med større styrker. Derfor er kravet om at Forsvaret må «ha evne til å gjennomføre operasjoner inntil allierte forsterkninger er på plass» veldig avhengig av hvilke scenarier man ser for seg.
Scenarier

Etterretningen mener at Russland i dag ikke utgjør noen trussel mot Norge, og dermed at risikoen for en slik bilateral konflikt mellom Russland og Norge er lite sannsynlig. Etterretningen definerer da trussel som en funksjon av hensikt og kapasitet. Hensikt handler om motstanderens motiv for, vilje til, eller ønske om, å angripe. Kapasitet handler om evne til å gjennomføre et angrep, eller kanskje motstanderens egen oppfatning av evne til å angripe og lykkes til en for ham akseptabel pris. Jeg mener at man i tillegg må vurdere sjansene for om det kan oppstå en situasjon som gjør det mer hensiktsmessig for ham å angripe, eller som tvinger ham til det av strategiske grunner. Vi må altså vurdere faren for at det kan oppstå SITUASJONER der en stat kan gripe anledningen til å angripe om den byr seg, eller situasjoner der en stormakt kan føle seg tvunget til å handle.

Jeg mener at sjansene for at situasjoner der stormakter kan tenkes å bruke militær makt enten fordi de ser en anledning til det, eller fordi de føler seg truet til det, kan oppstå har økt dramatisk. Dette kan også ramme Norge. Man kan tenke seg et nesten uendelig antall scenarier for den globale og regionale sikkerhetspolitiske og militære utviklingen, og hvordan denne vil påvirke Norge. Det er imidlertid noen svært viktige variabler som vil påvirke nesten ethvert scenario. De fleste av disse har å gjøre med de raske endringene av økonomisk og militær makt i verden.

Forholdet mellom Vesten og Russland er kanskje den aller viktigste. Her er det viktig å følge utviklingen av forholdet mellom Russland og Kina svært nøye. I dag har kanskje ikke Russland og Kina en allianse, men man må kunne hevde at det har et partnerskap som også gir uttelling på de sikkerhetspolitiske og militære feltene. Russland og Kina har regelmessige militærøvelser sammen. I sommer øvde de to lands mariner for første gang sammen i det østlige Middelhavet. Russland og Kina deler noen utenrikspolitiske mål. Det aller viktigste er antakelig at begge ønsker å etablere et multipolart internasjonalt system der de begge er blant de dominerende stormaktene. Det er ganske klart at begge ønsker å sikre egne interessesfærer, og antakelig er det også slik at de vil anerkjenne hverandres interessesfærer. Vi må også anta at de vil være i stand til å koordinere sine strategiske utspill, slik at vesten kan risikere å bli utfordret både i Europa og Asia samtidig.

Den sikkerhetspolitiske og militære utviklingen i Asia er også svært viktig for Norge. Både USA og Russland, altså de to statene som på hver sin måte er viktigst for norsk sikkerhetspolitikk, er viktige aktører i Asia. Dersom spenningen i Asia tiltar, og mye tyder på det, vil USA måtte øke sitt militære nærvær der ytterligere. Allerede i dag er 60 prosent av US Navy deployert til Stillehavsområdet. Kina representerer en mye mer alvorlig utfordring for USA enn det Russland gjør. Det amerikanske forsvaret står overfor en betydelig utfordring når det gjelder modernisering av styrkene. En stor andel av våpensystemene i det amerikanske forsvaret er i ferd med å bli gamle. Så selv med store økninger i USAs forsvarsbudsjett er det lite sannsynlig at amerikanerne vil klare å øke størrelsen på forsvarsstrukturen. Dette betyr at det amerikanske nærværet i Europa antakelig ikke vil kunne trappes kraftig opp. I sin tur betyr det at europeerne må ta mer ansvar for sin egen sikkerhet. Dette er kjent stoff, og noe en lang rekke amerikanske forsvarsministre har arbeidet hardt for å få europeerne til å forstå. Europeerne har, med noen få hederlige unntak, valgt å ikke følge opp. Det er heller ikke gitt at man kan regne med en samlet vestlig enighet om den sikkerhetspolitiske utviklingen i Asia. Her spriker interessene sterkt.

Vi må regne med at situasjonen i det utvidede Midtøsten, fra Atlanterhavet til India, vil være svært ustabilt i lang tid. Borgerkriger med sterk innblanding både fra regionale makter og små og store eksterne makter raser allerede i mange land. Kriger mellom stater og/eller blokker av stater er ikke usannsynlig. Det er mer sannsynlig at flyktningestrømmene øker enn at de avtar. Begivenheter i Midtøsten kan meget raskt få store følger for den globale økonomiske og sikkerhetspolitiske utviklingen. Det betyr at Europa, og særlig landene i sør, vil måtte ha sitt sikkerhetspolitiske fokus mot områdene sør for Middelhavet og i Midtøsten.

NATO har store styrker på papiret, men kan altså bare forsterke ett område raskt med større styrker. Dersom en krise skulle bryte ut i Øst-Europa og/eller Midtøsten der et eller flere NATO-land trues direkte er det en stor sannsynlighet for at NRF blir deployert dit. Dersom en krise skulle bryte ut mellom Norge og Russland i en slik situasjon vil det altså være vanskelig å få store forsterkninger raskt.

Det er viktig å ikke demonisere Russland. Men samtidig kan ikke Norge ignorere russiske brudd på folkeretten i Ukraina, den kraftige militære oppbyggingen og den aggressive militære opptredenen med stadige ikke-varslede store militærøvelser nær Norge.

La oss se på to mulige scenarier som er ganske forskjellige. Scenario 1 handler om utbruddet av en bilateralt konflikt mellom Norge og Russland. Her må man regne med at Russland vil unngå å komme i konflikt med NATO, mens Norge vil ønske å involvere NATO både politisk og militært så tidlig som mulig. I en slik situasjon vil Russland antakelig ha begrensete politiske mål, og bruke begrenset militær makt – i hvert fall åpent. Norge kan altså komme under et betydelig press der både gammeldags sabelrasling og kanonbåtdiplomati kan være ingredienser i såkalt hybrid krigføring. Om et slikt scenario oppstår uten at NRF er deployert andre steder vil Norge ha godt håp om å få forsterkninger dersom artikkel fem aktiveres. Men utfordringen er på mange måter heller politisk enn rent militær, Norge må kanskje våge å trappe opp en konflikt slik at det ikke er tvil om at artikkel fem er relevant. I et slikt scenario vil antakelig Svalbard og Finnmark være mest utsatt.

I scenario 2 bryter det ut en konflikt mellom NATO og Russland i Øst-Europa eller på NATOs sydflanke. I en slik situasjon er det sannsynlig at Russland vil ta grep for å sikre sin strategiske andreslagskapasitet, altså undervannsbåtene med ballistiske interkontinentale missiler. Disse patruljerer normalt i Barents- og Karahavet. Strategien for å beskytte disse er det såkalte bastionforsvaret. Det handler om å lage forsvarslinjer i Norskehavet, kanskje så langt vest som stredene mellom Grønland, Island og Storbritannia, for å hindre amerikanske og andre vestlige styrker å trenge gjennom. Norge kommer altså bak disse forsvarslinjene, og det ville antakelig være et militært feilgrep fra russisk side å etterlate norske styrker og baser intakt bak disse linjene. Dermed vil det som for Russland vil være en strategisk defensiv fortone seg som et angrep mot Norge. Et slikt angrep vil heller ikke ha noe med forholdet mellom Russland og Norge å gjøre. Det handler bare om strategi og geografi. I en slik russisk strategi vil kontroll over Norskekysten gi de russiske styrkene en meget stor fordel. Lofoten, Vesterålen og kyststrøkene i resten av Troms vil her være et spesielt attraktivt område. Et slikt scenario med horisontal eskalering er svært alvorlig for Norge, for da må vi anta at NATO Response Force, kanskje med betydelige norske innslag, allerede er deployert til det opprinnelige kriseområdet.

Forsvarsjefens fagmilitære råd anbefaler en betydelig styrking av forsvaret av Finnmark, med bl.a. utstasjonering av tungt panser i Porsanger. Samtidig foreslås det å legge ned nesten alle avdelingene som er bygd for strid på kysten. Det kan derfor virke som om FMR i større grad er basert på planer som passer bedre i det første scenariet enn i det andre, og at man først og fremst frykter en russisk mekanisert framrykking i Finnmark. Jeg tror det er en feilslutning.

Man skal huske på at de russiske væpnede styrkene i nord, inkludert den arktiske kommandoen, ledes av Nordflåten. Det er derfor sannsynlig at tenkingen som ligger til grunn for planene er basert på maritime doktriner og vurderinger. Jeg tror at amfibiske angrep, kanskje kombinert med innsetting av luftbårne tropper, er mer sannsynlige enn store og tunge mekaniserte framstøt over land. Jeg tror også at dersom Russland skulle angripe Norge vil dette bli innledet med en massiv innsats av kryssermissiler.

Russiske kryssermissiler som «gamechangers»

Russland er i ferd med å gjennomføre en storstilt modernisering av sine bakkebaserte, taktiske missiler og sitt luftvern. Innføring av S-400, senere S-500, SAMs og Iskander taktiske ballistiske missiler i store mengder innebærer store utfordringer for vestlige bakke- og luftstyrker. Enda mer alvorlig er det at Russland nå innfører Oniks og Kalibr missilsystemer både på eldre overflateskip og ubåter og på en lang rekke mindre fartøyer som nå er under innføring. Foreløpig er det meldt at flere skip av Kirov-, Slava- og Udaloyklassen har, eller er i ferd med å få, kalibr-missiler. Kalibr er en familie av missiler med varierende rekkevidde og som kan brukes mot mål både til lands og til sjøs. Missilene som ble skutt fra Svartehavet mot Syria har for eksempel en rekkevidde på 2500 km. Det betyr at de kan nå hele Norge fra basene på Kola. Det meldes også om at en rekke såkalte tredjegenerasjons atomdrevne ubåter er i ferd med å få en levetidsforlengelse på 20 år, men nye kampsystemer og nye missiler. Det finnes totalt 23-25 slike ubåter av Akula-, Sierra og Oscar II-klassene. Da vil en Oscar II-klasse ubåt, som i dag har 24 sjømålsmissiler, kunne få minst 72 kalibr missiler. I tillegg vil altså Gorshkov-klasse fregatter og korvetter av Buyan- og Stereguischiy-klassen få kalibr. Til og med de nye patruljefartøyene av Bykov-klassen vil få dem. Disse avløser skip av bl.a. Grisha-klassen, altså ganske enkle fartøyer som bare hadde begrenset taktisk betydning. De nye relativt billige, fartøyene vil altså få våpen med meget lang rekkevidde og kan altså bidra til å gi stor strategisk effekt.

Kryssermissiler og flybase Ørland

Den viktigste enkeltsatsingen i FMR er innkjøpet av 52 F-35 og samling av de aller fleste flyene på en nybygd flybase på Ørland. Den voldsomme økningen av kryssermissiler i den russiske marinen stiller beslutningen om å samle de aller fleste norske jagerflyene i svært sårbare hangarer på én base i et meget underlig lys. Hangarene vil, selv med brannvegger mellom flyene, være svært sårbare. Med dagens luftvern vil en enslig ubåt med kryssermissiler enkelt kunne «mette» og bryte gjennom forsvaret og utslette det nye fine jagerflyvåpenet fullstendig. En investering på 70-80 milliarder vil altså kunne ødelegges med en enkelt salve. Selv om dagens luftforsvar tredobles, og selv om storparten av våre missiler skyter ned et innkommende missil vil en ubåt og noen få små overflatefartøyer likevel kunne jevne basen med jorden. Det er vanskelig å finne sterke nok ord for å beskrive inkonsekvensen som ligger i at en stat føler den trenger et så stort antall svært dyre kampfly og likevel mener at det er hensiktsmessig å bygge en «fredsbase» for å huse dem. Og siden kampflykjøpet i så liten grad levner rom for investeringer i resten av Forsvaret at Ørland blir selve tyngdepunktet i det norske Forsvar, er planene potensielt katastrofale. Det ligger også en fare i at man «oppdager» problemet for seint, og deretter pøser på med mange lag med luftvern rundt Ørland. Da vil investeringer i defensive kapasiteter på Ørland i enda større grad føre til utarming av resten av Forsvaret.

Det er de russiske ubåtene som her representerer den største trusselen. De kan gå så nær Ørland at varslingstiden for et angrep reduseres til noen få minutter. Da blir det enda mer ubegripelig at man i FMR foreslår å erstatte de maritime patruljeflyene med billige overvåkingsfly og droner uten anti-ubåtkapasitet. Med en flåte av P-8 Poseidon, til erstatning for P-3C Orion, vil Forsvaret ha en viss kontroll på ubåtenes bevegelser og kunne angripe dem relativt raskt.

P-8 Poseidon bør kjøpes inn, selv om dette innebærer en reduksjon av antallet F-35. Det bør utvikles et konsept for spredning av F-35, derfor bør også all planlagt avhending av sheltere på norske flyplasser stoppes. Slike sheltere vil naturligvis være viktige også for å sikre allierte forsterkninger. I tillegg bør det som planlagt investeres en del i nytt luftvern, men dette må ikke føre til en ytterligere svekkelse av Forsvarets offensive kapasiteter. Om det ikke tas hensyn til Ørlands sårbarhet er det fornuftig å redusere antallet kampfly kraftig eller å stasjonere en større andel av disse i USA. Da vil de i hvert fall kunne overleve den første halvtimen av en krig. Et alternativ kunne være å erstatte noen F-35A med F-35B (STOVL-versjon) og å tilby å stasjonere slike på de britiske hangarskipene som er under bygging. F-35B har både fordeler og ulemper sammenliknet med F-35A. Men det er i norsk interesse at disse skipene tas i full drift i Royal Navy. Og slik situasjoner er i Royal Navy i dag er det ting som tyder på at det vil bli vanskelig for UK å skaffe nok fly til å utnytte skipenes potensiale. Et slikt grep ville også styrke Norges forhold til Storbritannia og antakelig også britisk lydhørhet for norske hensyn.

Det er naturligvis ikke bare Ørland som vil være sårbart for angrep med kryssermissiler. Dette vil gjelde alle norske baser og militære og politiske hovedkvarter. Det er derfor viktig å skape et Forsvar med evne til å reise seg raskt etter et innledende angrep.
Ildkraft

Som vi har sett prioriterer russerne ildkraft, både til sjøs, på land og i luften. Det gjør ikke vi. Men det bør vi gjøre. Etter min mening må man se nøye på hvordan man kan maksimere ildkraften til eksisterende plattformer. I mange tilfeller vil dette ikke være veldig dyrt. Man kunne for eksempel ha kjøpt inn poder med kanoner og raketter til helikoptrene. I dag flyr de aller fleste rundt uten noen som helst bevæpning. Det ville gitt et raskt løst i kapasitet. NH-90 for fregatt vil få torpedoer, men verken skyts eller missiler.

I norsk forsvarsplanlegging snakkes det mye om duplisering av kapasitet. Altså, om vi har to plattformer som kan løse omtrent det samme oppdraget eller skyte det samme våpenet så kan man kvitte seg med en av dem. Det er ikke nødvendigvis en smart metode. I FMR har man for eksempel funnet at man kan kvitte seg med korvettene når F-35 er operative med JSM. Da vil jo også flyene kunne skyte på fiendtlige skip. Men maritim doktrine hevder ganske sterkt at det vil være mye bedre å skyte mange missiler samtidig enn å skyte mindre salver i sekvens. Det er altså mer effektiv å skyte 16 missiler samtidig enn å skyte fire salver med fire missiler i hver. To Skjold-klasse korvetter kan skyte 16 NSM, men siden F-35 har begrenset kapasitet i Stealth-mode, kan hvert fly bare bære to missiler. Det må altså åtte F-35 til for å gjøre den samme jobben som to korvetter. Dermed vil bekjempelse av sjømål kunne legge beslag på en stor del av kapasiteten til Flyvåpenet, forutsatt at den i det hele tatt overlever krigens første fase. Altså i en situasjon der også Hæren vil ha bruk for støtte og der kampen om luftrommet antakelig vil være intens.
Kystforsvaret

Jeg tror altså at russisk strategi i nord vil bli sterkt preget av maritim tenking. Det er Nordflåten som vil være i førersetet. I Forsvarssjefens fagmilitære råd foreslås både korvettene, Taktisk båtskvadron, Kystjegerkommandoen og Sjøheimevernet avviklet innen 2025. Jeg tror det er en farlig beslutning som gjør norskekysten til et strategisk tomrom som en motstander kan fylle. Den norske kysten er et spesielt og meget krevende operasjonsteater. Under den kalde krigen utviklet MTB-våpenet og Undervannsbåtvåpenet ekstrem ekspertise på strid langs kysten. Kombinasjonen av slik ekspertise og mange billige og enkle plattformer førte til at norske styrker kunne utfordre hvem som helst så lenge de slåss på hjemmebane. Dette ble bevist gang på gang i øvelser mot bl.a. amerikanske hangarskipsgrupper.

Det er naturlig at et land med så store globale maritime interesser som Norge bidrar til «good order at sea» og til alliansens stående marinestyrker. Forslaget som fremmes i FMR vil resultere i en marine med bare 10 fartøyer, fem fregatter, fire ubåter og et logistikkskip. Antallet ubåter blir redusert med to. Da er vi nede på et absolutt minimum, kanskje under, av hva som skal til dersom undervannsbåtene skal ha en strategisk avskrekkende rolle. Fregattene og KNM Maud gjør Norge i stand til å bidra substansielt til NATOs stående marinestyrker, og kan også bidra til å sikre Norges maritime interesser. De kan bidra til å sikre framføring av forsterkninger til Norge, Men de vil ikke gi Norge et reelt kystforsvar.

Skjold-klasse korvetter er veldig avanserte fartøy med høy prisklasse. De har kostet Forsvaret godt over en milliard pr stk. De er også relativt skjøre og kombinasjonen av støy og risting gir ikke akkurat mannskapene et godt arbeidsmiljø. Før eller siden vil de antakelig kreve en kostbar oppdatering. Da er det kanskje fornuftig å ta dem ut av tjeneste. Når en slik kapasitet skal fornyes er det kanskje viktigere å se på ildkraft og effekt enn på plattformens andre egenskaper. Som Sverre Diesen og Paul Narum har vist ganske tydelig, er teknologisk fordyrelse i ferd med å kvele alle vestlige militærapparater. En hovedårsak til dette er at man fokuserer alt for sterkt på plattformene i forhold til våpnene den skal bruke.

Men det er likevel viktig å bevare evnen til å slåss langs kysten. Jeg foreslår at både Taktisk båtskvadron, Kystjegerkommandoen og Sjøheimevernet beholdes og slås sammen med MTB-våpenet til en kyststridsflotilje. Denne utrustes med billige båter, 25-30 millioner pr stk (uten våpen) og utrustes med missiler og andre modulære våpen. Dermed kan en fleksibel styrke med evne til kamp både til lands og til vanns i skjærgården opprettholdes uten at det kreves massive investeringer.
Beredskap

Stridsevne er en funksjon av fysiske, moralske og konseptuelle for krigføring. Den fysiske evnen handler både om mennesker og om teknologi. Mennesker handler her om individer, men i mye større grad om å ha gode avdelinger. Som alle fotballtrenere vet er det vanskelig og tidkrevende å bygge gode lag. Jeg tror ikke denne erkjennelsen er særlig godt innarbeidet i norsk forsvarsplanlegging. Etter min mening bør Forsvaret strekke seg veldig langt for å beholde de gode avdelingene vi har. Og man bør være svært forsiktig med å gjøre store endringer i deres roller dersom dette fører til svekket beredskap over lengre tid. Kystjegerkommandoen er et eksempel på det første. FMRs forslag om bytte av roller mellom Telemark bataljon og 2. bataljon er et eksempel på det andre.

I en lang periode har Forsvarets planlegging fokusert på å skape et best mulig forsvar på et eller annet tidspunkt i framtiden. Derfor har det vært et aksiom at man skal kvitte seg så fort som mulig med det man ikke har råd til å ha om tjue år. I dag mener jeg vi bør tenke annerledes. Den sikkerhetspolitiske situasjonen er rett og slett blitt så ustabil at vi først og fremst bør prioritere å ha ett så godt forsvar som overhodet mulig i dag og de nærmeste årene.

Det betyr kanskje at man beholder en kapasitet man ikke vil få råd til å erstatte eller fornye, men enn så lenge så vil man ha den.

Det betyr også at man kanskje bør ta grep som ikke nødvendigvis er i tråd med normal forvaltningsmessig praksis for å løfte beredskapen raskt. For eksempel er det nødvendig å bygge opp lagre av ammunisjon. Det bør prioriteres foran nybygg av hus, datasystemer som ikke har operativ anvendelse og flytteprosesser som ikke gir umiddelbar gevinst. Men denne typen omprioriteringer står ikke Forsvarssjefen fritt til å gjøre.
Forsvarsbygg

Den sterkeste styringsimpulsen i forvaltningen av Forsvaret er at hus, bygg og anlegg er viktigere enn kuler og krutt. Forvaltningen av bygg og anlegg er lagt til Forsvarsbygg som er underlagt Forsvarsdepartementet men som ikke er en del av Forsvaret. Når Forsvarssjefen skal foreslå hvordan framtidens forsvar skal se ut, kan han altså ikke velge å prioritere ned utgifter til vedlikehold av bygg og anlegg for en periode selv om ammunisjonslagrene er aldri så skrantne og beredskapsnivået deprimerende lavt. Husene må være i godt stand, må vite.

Når det gjelder kundetilfredshet scorer Forsvarsbygg rundt 20 på TRI*M-indeksen.[2] Dette er ekstremt lavt. I Europa, perioden 2002-2008 lå snittet blant de 10 prosent av selskapene med lavest score på mellom 46 og 52 poeng.[3] Jeg har hatt samtaler med et stort antall militære og sivile sjefer i Forsvaret. Alle som en er meget misfornøyde med husleieavtalen og de aller fleste er frustrerte og føler seg maktesløse i sin kontakt med Forsvarsbygg.

Forsvarsbudsjettet 2014 var på 43 milliarder kroner. Siden 2011 har Forsvarsdepartementet brukt såkalt bruttobudsjettering, noe som innebærer at budsjettet ser betydelig større ut enn det i virkeligheten er. Forsvarets militære organisasjon fikk bare 37 av de 43 milliardene. Omtrent 10 prosent av de 37 milliardene, 3621 millioner kroner, gikk med til drift av bygg og anlegg, altså til husleie. Norge har vært blant medlemslandene i NATO med aller høyest utgifter til EBA siden 1990. Det har ikke vært nevneverdig forbedring siden Forsvarsbygg ble opprettet, til tross for at arealet har blitt sterkt redusert.

FOH, med 323 militære, sivile og vernepliktige årsverk brukte 20% av sitt budsjett, 127 millioner kroner, på husleie. FLO bruker omlag 25 prosent, eller 518 millioner. Hæren bruker 17 prosent, 949 millioner på husleie. Heimevernet bruker 17 prosent, 197 millioner, Luftforsvaret 14 prosent 697 millioner, Sjøforsvaret bruker 10 prosent, 345 millioner.

Forsvarsbygg hadde 1556 årsverk i 2014, med totalt 1724 ansatte. Til sammenlikning har alle Hærens tre manøverbataljoner til sammen 1610 befal, grenaderer og vernepliktige soldater…

Antallet årsverk hadde i 2014 vokst med 13 prosent siden 2010. Siden 2005 har antallet årsverk steget med over 300. Nå er Kystjegerkommandoen, en av Norges beste og mest anvendbare avdelinger foreslått nedlagt for å spare inn årsverk slik at fregattene kan bemannes. KJK har 90 årsverk.

Forsvarsbygg sine budsjetterte driftsutgifter i 2014 var på litt over 3034 millioner kroner. Forsvaret betalt Forsvarsbygg 3621 millioner. Dermed ble det generert et overskudd på nesten 600 millioner kroner som gikk med til å bygge nye hus. For et slikt beløp kan man seile en fregatt i 1090 døgn…

Da Forsvarsbygg ble opprettet lagde man ordningen for å gi insitamenter til at Forsvaret skulle kvitte seg med overflødig EBA. Nå gjør ordningen det på den ene siden vanskelig for hver avdeling å få budsjettene til å henge sammen uten at de kvitter seg med bygg og anlegg som vil være viktige i en krigssituasjon, ikke minst med hensyn til mottak av forsterkninger. De må også kvitte seg med ennå brukbart materiell fordi kvadratmeterprisen på for lengst nedbetalte lagre er så høy at det «lønner» seg å kvitte seg med materiellet. Men dersom man virkelig trenger å bygge opp igjen kapasitet ville mye av dette materiellet ha vært svært verdifullt. På den andre siden gjør dette overskuddet at det blir lettere, kanskje for lett, å bygge nye hus og anlegg. Det mener jeg altså må komme i andre eller tredje rekke når det er så store mangler i beredskapen.

Mitt forslag vil være å avvikle Forsvarsbygg. I stedet ville jeg ha bygd opp små vedlikeholdsavdelinger inne i Forsvaret, med et stort innslag av lærlinger. For nybygg og annen drift ville jeg ha innført reelle markedsmekanismer. I dag simuleres det et marked. Det er bokstavelig talt «å leke butikk». Ordningen er mislykket og altfor dyr. Jeg ville altså i tillegg ha innført en byggestopp, med noen få unntak (siden Ørland pågår og har behov som nevnt over), i en periode på fem år. De pengene ville jeg ha brukt til å bygge høyere beredskap, særlig med tanke å ammunisjon og reservedeler. Det ville også ha gitt større aktivitet for norsk industri i en periode med tiltakende ledighet.
Nytenking?

I bestillingen av Forsvarsjefens fagmilitære råd heter det: «Det samlede utfordringsbildet gjør det nødvendig å tenke grunnleggende nytt om Forsvarets innretning for å sikre at Forsvaret også i fremtiden er rustet til å fylle den viktigste samfunnsrollen – som garantist for vår sikkerhet og uavhengighet.» Finner man mye nytenking i FMR?

Dessverre er det lite reell nytenking i Forsvarssjefens fagmilitære råd. Noen forslag om bruk av ny teknologi som kan gi inntrykk av å være nyskapende, er kanskje problematiske. I FMR ligger det flere forslag om å erstatte eksisterende og meget gode avdelinger og systemer med ubemannede plattformer. Slike har vist seg meget anvendelige i mange av de operasjonene vestlige styrker har utført de siste årene. Men der har fienden hatt svært begrenset teknologisk kapasitet. I løpet av det siste året har det kommet fram at russiske styrker har anvendt elektronisk krigføring i svært stor grad i kampene i Ukraina. I april 2014 ble også USS Donald Cook utsatt for et slikt angrep fra et russisk SU-24 Fencer kampfly. Det ble rapportert at jammingen hadde stor effekt på skipets systemer, inkludert både kommunikasjon og radar. Vestlige militærapparater har ikke brukt mye tankekraft på å beskytte seg mot slikt de siste 25 årene. Det må man virkelig gjøre nå. Og før man anskaffer seg ny teknologi bør man være svært nøye med å teste systemene både for sårbarhet for elektronisk krigføring og avhengighet av faste installasjoner som kan være sårbare for angrep med kryssermissiler.

Vi er inne i en tid med meget dramatiske og raske teknologiske endringer. Det innebærer stor risiko for at systemer som er formidable det ene året kan være sårbare det neste. I uminnelige tider har det imidlertid vært sant at gode folk og spesielt gode avdelinger er gull verdt i krig. Da skal man ta vare på dem man har, og legge stor vekt på å forbedre dem. Og jeg føler meg ganske sikker på at kontinuerlige omorganiseringer, nedleggelser og flyttinger ikke er måten å gjøre det på.

Eksterne tilleggsressurser:
(2) www.forsvarsbygg.no
(3) www.tns-infratest.com

Skriv ut