Foredrag i Oslo Militære Samfund
Mandag 16. januar 2012
ved
Av Kontreadmiral (P) Jørgen Berggrav[1]
NATO og Norge – Refleksjoner om Relevans
Last ned tilhørende plansjer
(PDF)
Innledning
Formann, mine damer og herrer,
Takk for invitasjonen til å snakke her i dag. Det er en fin anledning til å reflektere over det jeg har erfart gjennom 4 års tjeneste i lederstillinger i NATO.
De første 2 ½ årene var jeg representant i Europa for NATOs transformasjonskommando, og deltok i alle møtene til både militærkomiteen hvor NATO-landenes forsvarssjefer er representert, og det nordatlantiske rådet, hvor NATO-ambassadørene representerer sine land. Siden sommeren 2010 har jeg representert Forsvarssjefen ved NATOs operative strategiske hovedkvarter.
Det har vært spennende år, med mulighet til å studere NATO fra innsiden, både med norske ”nasjonale” øyne, og fra et ”rent” NATO-perspektiv. Jeg vil imidlertid legge til at de betraktninger og refleksjoner som jeg her bringer til torgs, er mine egne.
En subjektiv modell
La meg først dele noen personlige betraktninger med dere. Den første er at det kan se ut som de forskjellige medlemslandene ofte kan deles inn i tre grupper:
• De landene som ønsker å bruke NATO for å forme sikkerhetsmiljøet
• De landene som først og fremst fokuserer på territoriell integritet
• De som ved noen anledninger velger å bruke NATO som en arena for politiske saker som ikke nødvendigvis er av sikkerhets- eller forsvarspolitisk art.
Dette er som sagt en subjektiv skisse som har hjulpet meg til forståelse. Jeg vil ikke sette merkelapper på hvilket land som er i hvilken gruppe, og det er heller ikke et statisk bilde, men noe som endrer seg fra sak til sak.
Strømlinjeforming @ 28
Etter et par uker med faste møter i Militærkomiteen hvor jeg lyttet til hva nasjonene ønsket å legge vekt på, tegnet jeg et litt annet bilde. Hver pil representerer forsvaret i ett medlemsland. Noen er store, og meget avanserte, andre er små, atter andre er store, men henger etter. Noen går sine egne veier. Heller ikke her vil jeg vil ikke la meg lokke til å sette navn på noen av disse pilene, men jeg tror Norge befinner seg på en ganske anstendig plass. Utfordringen er naturligvis å synkronisere utviklingen i landene slik at de får felles mål og fokus.
For de daglige prosessene i NATO dreier dette seg ikke om storpolitikk, makt og bruk av pressmidler, men om godt og inkluderende lederskap, evne til å få nasjonene til å se at noe er i deres egen interesse. Dette er den store utfordringen for NATOs toppledere, som ikke har formell innflytelse.
I løpet av de årene jeg var i Belgia, var det for øvrig interessant å legge merke til det jeg oppfattet som en dreining, bort fra ledernes formelle rolle som konsensusfacilitatorer til en mer personlig rolle, hvor for eksempel generalsekretæren (og formannen i Militærkomiteen eller SACEUR for den saks skyld) får et mer personlig ansvar for leveranser.
Å bygge konsensus
Dette betyr ikke at man har forlatt konsensusprinsippet. Riktignok var ekspertgruppen med Madeleine Albright i spissen, som laget mye av grunnlagsarbeidet for det nye strategiske konseptet, skeptisk til bruken av konsensus, særlig på lavere nivå.
Det er interessant å studere hvordan konsensus oppnås, og hva som kan bli konsekvensene av dette. Når Com ISAF for eksempel vurderer en strategiendring i Afghanistan, er det naturlig at det er tett nasjonal kontakt mellom ham og SACEUR, og at det som kommer, også er synkronisert med Washington. Det er ikke gitt at andre medlemsland vil ha den helt den samme vurderingen av situasjonen.
Hvis dette har et snev av virkelighet i seg, er det ganske naturlig at det kan bli et sprik mellom landene. Utfordringen blir da hvor vidt man skal definere en vid konsensus for å få med alle landene, mens man aksepterer en viss tvetydighet, som ikke må bli så stor at den ikke lenger er konstruktiv.
Av formelen følger også at det er lettere å finne konsensus på ministernivå, enn på militært nivå, hvor konsekvensene synes nærmere og tydeligere. Resultatet er at de fagmilitære lederne, som har lagt opp til en strategiendring, kanskje ikke kjenner seg helt igjen i de enkelte medlemslandenes vilje eller evne til å følge opp de planene de har blitt enige om på politisk nivå. Det blir ofte et gap mellom ambisjoner og realiteter, som bare kan reduseres gjennom en større felles situasjonsforståelse blant medlemmene.
NATOs dilemma
Da jeg kom til NATO-hovedkvarteret i januar 2008, var det spennende å følge diskusjonene i møtene i NATOs Råd og i militærkomiteen og høre hvordan medlemslandene argumenterte i ulike saker. Etter mitt syn var diskusjonen preget av at NATO stod overfor et dilemma, nemlig at:
• Europas og Nord-Amerikas kollektive styrker er avtagende, og at finanskrisen akselerer denne utviklingen. Dessuten var det klar at:
• Nye trusler ikke berører alle medlemsland i samme grad.
Ulik oppfatning av disse tingene vanskeliggjorde naturlig nok også den viktige diskusjonen om hvordan NATO bør utvikle seg.
Det første store spørsmålet
Det store spørsmålet var nettopp hvordan Alliansen må utvikle seg for å tilby medlemslandene:
• Maksimal sikkerhet
• Maksimal innflytelse i utformingen av sikkerhetsmiljøet.
Det andre punktet er etter mitt syn viktig, og er kanskje vi ikke alltid har lagt like stor vekt på i Norge. Vi har hatt, slik jeg ser det, ofte en tendens til å tenke hvordan kan vi beskytte oss mot en trussel som oppstår, i større grad enn hvordan kan vi påvirke andre til opptre slik vi ønsker.
For å beholde en relevant og handlekraftig Allianse, var det klart at man måtte ha en grundig prosess på disse grunnleggende problemstillingene, slik at det ville være en mest mulig lik situasjonsforståelse av hele bredden av sikkerhetsutfordringer.
Dette var kjernen i arbeidet med det nye strategiske konseptet, og som lå til grunn for en omfattende prosess. Hvor eksperter og nasjoner ble trukket med. Jeg tror dette var en riktig måte å gjøre det på. På mange måter var prosessen frem mot det strategiske konseptet like viktig som konseptet selv.
Forsvarspolitisk gråsone
Og så er spørsmålet hvordan den norsk strategiske situasjonen passer inn i dette?
Jeg vil gjerne bruke en ”konflikt-kurve” for å beskrive dette. I den nedre delen av spekteret er det en klart uttalt målsetning at Norge som nasjon selv skal løse oppgavene, uten å måtte be NATO om hjelp, - eller uten innblanding fra våre allierte. Dersom vi gjør dette på en troverdig måte, bidrar Forsvarets daglige operasjoner både til en konfliktavvergende virkning og til respekt for norske myndigheter. Det er imidlertid viktig å huske at det ikke er vår egen oppfatning av troverdighet som er avgjørende, men hvorledes andre oppfatter oss.
Under den kalde krigen var det et rimelig klart skille mellom krig og fred, og dermed også når Atlanterhavstraktatens artikkel 5 ville tre i kraft. Dette skillet er ikke like klart i dag. Dette reiser spørsmålet om det i gråsonesituasjoner mellom krig og fred kan oppstå et gap mellom Norges nasjonale evne på den ene siden, og på den annen side den konkrete støtten de enkelte medlemsland vil yte, basert på en nøktern vurdering av hva som er i deres egne interesser. Etter min oppfatning må vi arbeide aktivt for å lukke dette gapet fra begge sider, eller kanskje hvordan kan vi sørge for at vi selv i størst mulig grad kan være premissleverandør for hvordan en slik gråsone defineres. Dette må være et kjernespørsmål som dreier seg om å ha størst mulig påvirkningskraft i et NATO som en potensiell motstander oppfatter som relevant og troverdig.
Det dreier seg også om at andre aktører blir overbevist både om at NATO som sådan er militært troverdig, og at Norge er tett integrert i Alliansen. Dette vil være konfliktforebyggende, også her hjemme.
NATOs relevans
Etter mitt syn kan vi også bruke kurven for å gruppere NATOs relevans. I det lavere spekteret blir hovedoppgavene å demonstrere den evne og troverdighet som er fundamentet for den grunnleggende sikkerhetsgarantien. Jeg tror de resultatene som oppnås i løpende operasjoner som er avgjørende for dette. Derfor må NATO fortsette sitt engasjement i kriseoperasjoner. Videre er det viktig at Alliansen gjennom all fredstidsvirksomhet har fokus på å påvirke og forme sikkerhetsmiljøet. Ikke minst er NATO også hovedkatalysator for utvikling og transformasjon, og må legge grunnlag for den interoperabilitet som er avgjørende for å operere skulder ved skulder med våre allierte. Jeg tror faktisk transformasjonsarbeidet som drives i NATO er helt avgjørende og vil være kjernen i arbeidet fremover.
I den øvre delen av spekteret er både solidaritet, beslutningsevne, militær evne til høyintensitetsoperasjoner og ikke minst utholdenhet, avgjørende. For meg er det slik, at det er samarbeidet i NATO, og troverdigheten til det eskaleringspotensial det medfører, helt avgjørende for Forsvarets konfliktavvergende effekt.
Det andre store spørsmålet
Hvis det virkelig er slik jeg tror, må vi spørre oss selv om hva det er vi egentlig vil med NATO, hva vi gjør for å påvirke NATO slik at vi oppnår dette, om vi lar NATO-dimensjonen går inn som en av de viktigste inngangsverdiene i forsvarsplanleggingen. Og hvordan påvirker den ressursbruken? Kanskje ikke bare ressurser i betydning av penger, men av mennesker.
Påvirkning
Etter mitt syn er det absolutt mulig både å ha godt innsyn i NATOs prosesser og å påvirke dem. Jeg har prøvd å skissere dette på denne kurven, og jeg understreker at dette er min egen vurdering.
Jeg tror man har betydelig påvirkningsmulighet når rammene for arbeidet legger opp. Fra norsk side er FD II særlig aktuell her, og jeg tror at mye fra norsk side er meget vellykket på dette området. Når arbeidet overtas av kommandostrukturen og arbeidsgruppene i NATO-hovedkvarteret, hvor det skal fylles med innhold og konkretiseres, er mulighetene også store. Mange land gir klare føringer til sitt personell når de jobber med problemstillinger som hovedstedene vurderer som viktige. Norge gjør ikke det, og det er for så vidt bra og i tråd med alliansens idealer. Imidlertid ville vi komme langt dersom vi hadde vært bedre til å gi folkene våre bedre innsikt i og forståelse av hva som er norske syn.
Tilsvarende er vi, etter mitt syn, ikke flinke nok til å sørge for en skikkelig tilbakerapportering fra norsk personell for å øke vår egen innsikt i og forståelse av NATOs utfordringer. I stabsprosessene i NATO har nasjonene ingen formell påvirkning. Jeg tror det er bra, for ellers ville stabsprosessene bli vesentlig tyngre og vanskeligere. Men da blir det kanskje et paradoks, når jeg på kurven antyder at den reelle påvirkningsevnen etter min vurdering blir mindre når prosessene igjen blir formelle. Da et det, slik jeg ser det, muligheter til å justere, men ikke endre substansen på samme måte som man kan mens produktene utformes. Vi må derfor ikke lene oss på den formelle, men begrensede påvirkningen vi har i formelle fora, men jobbe aktivt i hele prosessen.
Team Norge
Norge har beordret mange svært dyktige offiserer til tjeneste i NATO. De har innsyn i prosesser og ikke minst, personlige egenskaper som verdsettes høyt av NATOs sjefer. På grunn av sin kompetanse og innsatsevne får norske offiserer ofte viktige oppgaver. Dette gir oss som nevnt gode muligheter for innsyn og reell påvirkning, gitt at vi er i stand til å formidle norske syn og intensjoner. Vi må ha skikkelige rutiner for å fange opp tilbakemeldinger, sette dem i system og ta dem inn i våre nasjonale prosesser som inngangsverdier.
For å påvirke i NATO, spesielt i de mer uformelle delene av beslutningsprosessene det viktig at vi kan komme med våre innspill når NATO trenger dem. Å vente med slik informasjon når toget i NATO er gått, men alle formaliteter her hjemme er ferdigbehandlet, har bare begrenset verdi.
I mine formuleringer ligger det implisitt at det er rom for forbedring på dette. Jeg tror en mye større grad av nettverktenkning er påkrevet for å utøve intensjonsstyrt lederskap i praksis og dermed få gevinst av den satsingen vi faktisk gjør i NATO. Å få dette bedre til, var det vi ville bidra til da vi lanserte tankegangen om Team Norge i SHAPE.
En Allianse i endring
Forrige mandag tegnet Forsvarsministeren et bilde av en Allianse med en rekke utfordringer. Jeg er helt enig i at NATO er i endring. For meg betyr det at jeg ser en del utfordringer, men i minst like stor grad at det innebærer muligheter til påvirkning og innflytelse for den som tilpasser seg.
Driverne for endring er mange. Finanskrisen og betydelige kutt i forsvarsbudsjettene i de fleste NATO-land er kanskje den kraftigste driveren. Dette vil bety reduserte strukturer og færre tilgjengelige styrker. Det vil også bety at stadig flere må ta vanskelige valg de hittil har utsatt, og finne løsninger som i det lange løp er mer robuste og ”sustainable” enn før. Men landene har også en materiellarv og historiske erfaringer som viktige inngangsverdier, og alt dette må holdes sammen med at det fortsatt vil være behov for betydelige løft i styrkebidragene for å innfri de politiske ambisjonene som landene har satt for operasjonene. Ut over dette må man ha økonomisk evne, og kraft og beslutningsevne til møte nye utfordringer.
Alt tyder etter min vurdering på at NATO står foran betydelig utvikling. Blant de viktige prosessene som nå pågår, er å fylle det strategiske konseptet med konkret, militært innhold, ikke minst å sørge for at den vedtatte nye kommandostrukturen blir et troverdig militært verktøy for kommando og kontroll. Vi må også sørge for at operasjonsplanlegging og tilgjengelige styrker blir bedre harmonisert, og ikke minst sørge for at vi har fokus på kapasitetsutvikling innen rammen av NATO.
Jeg er helt overbevist at denne endringsprosessen vil gi Norge økte muligheter til å påvirke, dersom vi i større grad enn nå lar NATO-dimensjonen være inngangsverdi i nasjonale prosesser.
Prosesser og beslutninger
Som jeg har antydet tidligere, er det forventet at landene gjennom prosessen for å lage det nye konseptet, og at man har sluttet seg til det, i større grad vi få en felles situasjonsforståelse. Som resultat er landene mer samstemt og at man vil forhåpentligvis få en større politisk vilje til å finne løsninger. Det er naturligvis vanskelig å måle i hvilken grad dette skjer. Selv om jeg hører mange positive signaler, er det fortsatt prosesser som blokkeres pga forhold som for en utenforstående ikke ser ut til å være avgjørende for substansen.
Kapasitetsplanlegging
Som tidligere representant i Europa for NATOs transformasjonskommando, kan jeg ikke unngå å si noe om kapasitetsutvikling.
Kombinasjonen av den teknologiske utviklingen, cyberangrep og andre asymmetriske og hybride trusler samt behovet for samordning av militær og sivil virksomhet, stiller forsvarsplanleggerne overfor en mye vanskeligere oppgave enn før.
Dramatiske kutt i forsvarsbudsjettene i mange land har jeg nevnt. Men vi må ikke glemme at selv om noen land ikke har kutt og kanskje til og med bruker mer penger på forsvar pr hode enn andre land, kanskje også har det høyeste kostnadsnivået og sliter med marginal opprettholdelse av kjøpekraften. Dette gjør det krevende. Det vil kreve tett og godt samarbeid mellom nasjonene, innenfor et rammeverk i NATO. Dette rammeverket vil for øvrig være like relevant for ikke-medlemsland som for medlemmene.
For det enkelte land vil det vanskeligste være å unngå i fella med å anskaffe materiell som ser bra ut på papiret, men som man ikke kan få sikkerhetspolitisk effekt av fordi man ikke har midler til å holde dem i drift. Det er nemlig ikke teknologi, stål og ”hardware” som utgjør en forsvarskapasitet, men kombinasjonen av teknologi, volum, hvordan styrkene er organisert, hva slags doktriner de operer etter, om de er interoperable med allierte, om de er riktig trent, og godt ledet.
Jeg tror det er avgjørende at alle tar innover seg behovet for forståelse av hva som gir militær effekt. Reelt flernasjonalt samarbeid vil være en forutsetning for å beholde kapasiteter, og er NATO som vil være målestokken for det vi skal skape.
Operasjoner
Når det gjelder operasjonene, varslet forsvarsministeren en reduksjon i volumet. Den faktiske utviklingen de siste 15 årene har vært motsatt, og i operasjonene er på mange måter blitt mer krevende. Samtidig har budsjettene avtatt.
Jeg deler statsrådens håp om at belastningen på NATO-landenes styrker vil avta, men jeg tror ikke vi kan hvile oss på eventuelle laurbær.
Styrkegenerering
For SHAPE er det å skaffe styrker til operasjoner en av hovedoppgavene, og det er Deputy SACEUR som har ansvarets for styrkegenereringen. Hvis jeg skulle oppsummere mitt inntrykk fra styrkegenereringskonferansene, og det som DSACEUR gir uttrykk for, er det at det er et:
• Gap mellom forventninger og realistiske bidrag
• Gap mellom politiske vedtak og konkret oppfølging
• Gap mellom hva som er innmeldt til NATOs styrkeregister og hva som tilbys
Jeg tror vi alle kan ha forståelse for de vanskelighetene nasjonenes forsvarssjefer har for å stille de betydelige styrkene som den operative sjefen krever, og at dette i tillegg til de rent politiske utfordringene, innebærer en kamp om penger, vilje og kraft til å overkomme organisatoriske begrensninger, og at man i mange tilfeller er nør kritisk masse.
Mitt håp er at man kan redusere gapet mellom ambisjoner og ressurser gjennom en større forståelse av hva som vil bli krevet når man skal fastsette ambisjonene, og at man demonstrerer større evne og vilje til konkret oppfølging. På militær side tror jeg det kreves en større forståelse av hva som er realistisk når planene skal lages.
Veien videre
Mine damer og herrer. Jeg har prøvd å skissere NATO som i store trekk er på riktig vei, med det nye strategiske konseptet som veikart. For Norge åpner det seg nye muligheter som vi må benytte i størst mulig grad.
For det første kan vi slå fast at vi, bortsett fra begrenset episodehåndtering i Norge, bare er relevante sammen med andre. Det er sammen med andre vi kan nå de målene som våre politiske ledere ønsker at vi skal nå.
Grunnlaget for å operere sammen med andre ligger i NATO-medlemskapet. For deltakelse i skarpe operasjoner gjelder det samme. Det er NATO som gjør oss relevante, og det er gjennom NATO at våre kvinner og menn kan ledes på en effektiv forsvarlig måte.
Det som da blir viktig, er å vise omverdenen at vi er tett integrert i NATO, og å bidra til at NATO oppfattes som troverdig, både av venner og potensielle motstandere.
Vi må sørge for å gjøre norske syn klare for våre allierte, og dét på en slik måte at de ser det i sin egen interesse å se sakene på samme måte som oss. Men det stopper ikke der. Vi må sørge for å ha en proaktiv dialog med NATO og aktivt gå inn i prosessene når de pågår.
Vi må aktivt bruke de ”tentaklene” vi har i Alliansen, og sørge for at utviklingen i NATO og mulige implikasjoner for Norge kontinuerlig sluses inn i de hjemlige prosessene.
Det betyr naturligvis også at vi må være tilstede i Alliansen, på de riktige stedene, med de dyktigste menneskene vi har.
Det er klart at dette koster, men jeg tror vi ikke bør se på disse pengene som en utgiftspost, men som en investering i det hovedgrunnlaget for Forsvarets relevans. Investeringer er ment å gi gevinst. Jeg tror investeringer i vårt NATO-medlemskap gir en større uttelling enn fartøy som legges til kai, fly som står på bakken og hær- og HV-avdelinger som ikke øves.
NATO og reservistene
Opprinnelig hadde jeg tenkt å stoppe her, men siden formannen har fortalt dere at jeg nettopp har begynt som generalsekretær i Norske Reserveoffiserers Forbund, synes jeg det er naturlig å si litt om reserveoffisersdimensjonen i NATO. Og den er faktisk til stede i stor grad.
SACEUR er blant de som mener at reservistene spiller en stor rolle, og at betydningen vil øke. Det er kanskje ikke så merkelig, for 10% - 20% av styrkene i Afghanistan er faktisk reservister! Tallet varierer litt fra nasjon til nasjon, men USA er et av de landene som har en stor andel reservister i sitt bidrag.
Som Norge, har våre NATO-allierte redusert sine styrker. Dette fører ofte til mindre fleksibilitet og handlefrihet, og mange land tyr da til reservestyrker for å fylle opp, eller for å fylle hull som oppstår hjemme når avdelingene deployerer. Det er også interessant at land som forlater vernplikten, kompenserer dette ved å introdusere en mer aktiv reserve.
Tilbakemeldingen er at bruken av reserver gir en økt handlefrihet og fleksibilitet, men til en lavere kostnad enn regulært personell.
SACEUR er spesielt opptatt av den merverdien som ligger i at reserveoffiserene har en sivil kompetanse i tillegg til den militære. Som dere vet, er et av hovedfokusområdene i NATO nå det som kalles Comprehensive Approach, eller helhetlig tilnærming. Dette innebærer at militære virkemidler og ikke-militære virkemidler orkestreres mot et felles mål. Til trengs det personell med komparativ kompetanse.
I en rekke operasjoner brukes reserveoffiserer målrettet med bakgrunn i deres kompetanse. Det er medisinsk personell, jurister, bygningsfolk og ingeniører, det er pressefolk, folk med cyber-kompetanse, det er folk fra den maritime klyngen som er helt sentrale i kampen mot piratvirksomhet og så videre.
I mange NATO-land er det laget en egen policy som beskriver hvordan reservepersonell kan brukes for å gi kosteffektive styrker, og det er vanlig at de nasjonale reserveoffisersorganisasjonene deltar i dette arbeidet. I NATO reguleres policyen for reserven gjennom et dokument fra Militærkomiteen, MC 441. Mye av det som står der, er faktisk direkte overførbart til vårt eget Heimevern.
Jeg tror det ligger mange muligheter for reservepersonell i Norge også, og jeg bil i min nye stilling arbeide for at NROF blir en relevant, troverdig og tillitvekkende organisasjon til det beste for Forsvaret og medlemmene.
Mine damer og herrer. Oppdraget jeg fikk fra OMS, var å snakke om mine fra de siste årenes tjeneste i NATO. Det har vært spennende og lærerikt, og år jeg ikke ville ha vært foruten. Alliansen er ikke fullkommen, men selv med alle de ufullkommenheter jeg har opplevd, er jeg ikke i tvil om at samarbeidet i NATO er unikt i sin vellykkethet. For å sitere min gamle sjef, General Jim Mattis: - if we didn’t have the Alliance, we would have to invent it. Jeg takker for oppmerksomheten, og stiller meg til hugg for spørsmål og kommentarer.
[1] Vurderinger, syn og betraktninger er ikke nødvendigvis sammenfallende med norske formelle syn, men er foredragsholderens ansvar
__________________________________
Alle rettigheter:
Oslo Militære Samfund, Myntgaten 3, 0151 Oslo - Ansvarlig redaktør:
Generalmajor Gunnar Rolland
- Formann Oslo Militære Samfund
Webmaster:
Stig Morten Karlsen